在生態(tài)保護修復上對所有者、開發(fā)者和監(jiān)管者統(tǒng)一監(jiān)管
【谷騰環(huán)保網訊】《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出“加強生態(tài)保護修復監(jiān)管制度建設,，強化統(tǒng)一監(jiān)管”。近年來,，我國生態(tài)保護修復監(jiān)管取得積極進展,，但也存在一些問題。如何切實加強生態(tài)保護修復監(jiān)管,，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間,？中國環(huán)境報記者專訪中國政法大學民商經濟法學院副院長、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒,。
中國環(huán)境報：目前來看,，加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管有哪些法律政策依據(jù)和制度保障？
于文軒：2023年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調,，要在生態(tài)保護修復上強化統(tǒng)一監(jiān)管,，強化生態(tài)保護修復監(jiān)管制度建設，加強生態(tài)狀況監(jiān)測評估,，開展生態(tài)保護修復成效評估,，強化自然保護地、生態(tài)保護紅線督察執(zhí)法,。
在立法層面,，新修訂的環(huán)境保護法規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門,，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,。在其他生態(tài)環(huán)境保護領域的立法，特別是黨的十八大以來頒布的生態(tài)環(huán)境保護立法中,，也都有落實生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定,。
在政策層面，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確要求,，“加強生態(tài)保護修復監(jiān)督評估”,，“強化生態(tài)保護監(jiān)管”?！吨泄仓醒?國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》再次明確“嚴格對所有者,、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處各類生態(tài)破壞事件,，堅決杜絕生態(tài)修復中的形式主義,。”這些要求為生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管提供了重要的政策依據(jù)。
生態(tài)保護修復工作具有系統(tǒng)性,、整體性,、全局性特征，目前的一些制度和措施發(fā)揮了重要的作用。例如,，中央生態(tài)環(huán)境保護督察是監(jiān)督生態(tài)保護修復工作有效開展的重要保障,，有助于及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護修復工作中存在的問題，督促行政機關依法積極履職,，提高生態(tài)保護修復的成效,。另外，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測,、生態(tài)狀況評估,、生態(tài)保護修復成效評估、監(jiān)督執(zhí)法檢查,、生態(tài)破壞事件調查處理等制度和措施，也是生態(tài)保護修復工作順利開展的制度保障,。
中國環(huán)境報：此前，生態(tài)環(huán)境部表示,，發(fā)現(xiàn)國家級自然保護區(qū)重點問題5000多個，5個生態(tài)保護紅線監(jiān)管試點省份生態(tài)破壞問題79個,。這些問題都有哪些類型,？出現(xiàn)這些問題的主要原因是什么,？
于文軒：自2017年以來,，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合多部門共同開展“綠盾行動”,，對自然保護地實施強化監(jiān)督,，取得顯著成效,，但同時也發(fā)現(xiàn)了不少問題,?？偨Y起來，這些問題主要包括違規(guī)建設,、非法開發(fā)利用資源、非法排污等情況,。
違規(guī)建設,，主要是指違反相關法律規(guī)定,，在自然保護區(qū)內開展開發(fā)建設活動。近年來,，在自然保護區(qū)內違規(guī)建設的現(xiàn)象屢禁不止，比如震驚全國的秦嶺違建別墅事件,。
非法開發(fā)利用資源，主要是指違反相關法律規(guī)定,，在自然保護區(qū)內實施礦產、森林,、漁業(yè)等資源的開發(fā)利用活動，造成嚴重的生態(tài)破壞,。近年來，我國發(fā)生不少在自然保護區(qū)內非法開采的刑事案件,。例如，在大熊貓國家公園內盜采礦產資源,，并進行碎石,、砍樹,、硬化路面等施工作業(yè)，嚴重破壞核心保護區(qū)生態(tài)環(huán)境,；違反自然保護區(qū)管理法規(guī)，進入自然保護區(qū)實施盜采水晶石的行為,，造成了自然保護區(qū)核心區(qū)環(huán)境資源嚴重損毀的后果。
非法排污,，主要是指違反相關法律規(guī)定,，在自然保護區(qū)內非法排放污染物,。在實踐中,，在自然保護區(qū)內非法排污的行為時有發(fā)生,。例如,，陜西龍門煤化工有限責任公司在黃河濕地省級自然保護區(qū)內的黃河韓城龍門段干流河道內長期非法傾倒,、堆積采礦廢石、建筑垃圾,、礦渣等固體廢物,，距黃河濕地省級自然保護區(qū)核心區(qū)邊界最近處僅300余米，嚴重破壞自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境,，并威脅黃河水質,。
之所以存在這些問題，主要原因包括三個方面,。一是在管理體制方面,，生態(tài)保護修復監(jiān)管協(xié)調機制有待完善，部門職責存在交叉或空白,，統(tǒng)籌協(xié)調和信息共享機制尚不完善,。二是生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用矛盾未能得到很好的解決,。一些地區(qū)推進生態(tài)保護修復的意識不強,，未能將生態(tài)環(huán)境保護理念有機地融入經濟社會發(fā)展之中，未能妥善協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系,。三是生態(tài)保護修復形式主義依然存在,，一些地方以修復之名行生態(tài)破壞之實，或是在生態(tài)保護修復工作中重人工修復,、輕自然恢復,，重前期建設、輕后期管護,，嚴重影響生態(tài)保護修復效果,。
中國環(huán)境報：習近平總書記強調，要“堅決杜絕生態(tài)修復中的形式主義,，決不允許打著生態(tài)建設的旗號干破壞生態(tài)的事情”,。您認為當前生態(tài)保護修復工作中存在哪些形式主義？
于文軒：通過第三輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察集中通報的典型案例可見,，當前生態(tài)保護修復工作存在的履職不力,、整改不到位甚至弄虛作假等問題，嚴重影響生態(tài)保護修復的工作成效,。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的首要責任主體是政府,。地方政府如果未能依法履行生態(tài)保護修復職責，在監(jiān)督管理過程中存在疏漏甚至有意為之的不作為,，就會導致環(huán)境公共利益受到損害,。甘肅省白銀市一些縣區(qū)違規(guī)開采礦產，毀壞林地,，生態(tài)保護修復不到位,，但地方政府在涉事主體停止生產后未組織和監(jiān)督其開展生態(tài)保護修復工作。根據(jù)黃河保護法規(guī)定,，黃河流域縣級以上地方人民政府應當加強對礦山的監(jiān)督管理,，督促采礦權人履行礦山污染防治和生態(tài)修復責任,，并因地制宜采取消除地質災害隱患,、土地復墾、恢復植被,、防治污染等措施,，組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復工作。然而,，地方政府違反規(guī)定,，存在懶政,、怠政情形，對地方生態(tài)環(huán)境保護造成不利影響,。
整改不到位也是困擾生態(tài)保護修復工作的一個突出問題,。青海省海北州一些地方在礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治中，歷史遺留采坑,、渣山治理不到位,，治理修復問題突出。根據(jù)礦山地質環(huán)境保護規(guī)定,，開采礦產資源造成礦山地質環(huán)境破壞的,，由采礦權人負責治理恢復，治理恢復費用列入生產成本,。遺憾的是,，整改方案和目標未能嚴格落實，沒有達到預期的生態(tài)保護修復效果,。
以弄虛作假手段掩蓋違法違紀行為,，也是影響生態(tài)保護修復有效開展的一個重要原因。河南省三門峽城鄉(xiāng)示范區(qū)以河道生態(tài)保護修復之名,，違規(guī)占用耕地挖湖造景,。根據(jù)2020年9月印發(fā)的《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，禁止以河流,、濕地,、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農田挖田造湖,、挖湖造景,。地方政府卻借生態(tài)保護修復之名，行非法開發(fā)建設之實,，違規(guī)占用耕地,，違反相關法律和政策，是典型的弄虛作假行為,。
中國環(huán)境報：2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調,，“生態(tài)環(huán)境部門要履行好職責，統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定,，統(tǒng)一監(jiān)測評估,，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問責,。”如何把“四統(tǒng)一”融入生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作中,？
于文軒：在生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作中融入“四統(tǒng)一”要求，可主要從兩個方面入手,。
一方面,，應注重生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性,、整體性和協(xié)調性，以全局的視角統(tǒng)籌規(guī)范標準制定,、監(jiān)測評估,、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責,。在規(guī)范標準的制定環(huán)節(jié),，應充分考慮生態(tài)環(huán)境質量狀況、社會經濟發(fā)展水平,、生態(tài)保護修復等實際情況,，科學地制定相關規(guī)范和標準。在監(jiān)測評估環(huán)節(jié),，應嚴格遵守法律規(guī)范和標準,，為監(jiān)督執(zhí)法和督察問責提供客觀依據(jù)。監(jiān)督執(zhí)法應以監(jiān)測評估為依據(jù),，實現(xiàn)依法執(zhí)法,、科學執(zhí)法。督察問責應依法開展,，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時通報整改,，推動法律規(guī)范的有效實施，提高生態(tài)保護修復成效,。
另一方面,，應特別注意落實主體責任。將“四統(tǒng)一”要求融入生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作,，有利于提高監(jiān)管效率,，更好地保護和修復生態(tài)環(huán)境。同時,，相關主體應秉持起高度的責任意識,，承擔與其職權相匹配的責任。
中國環(huán)境報：針對當前存在的問題,，如何以加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管為突破口,，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性,、持續(xù)性,？
于文軒：我認為可著重從幾個方面入手，加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管,。
一是健全生態(tài)保護修復政策法規(guī)標準體系,。目前,，我國在生物多樣性保護,、農村生態(tài)環(huán)境保護等方面的規(guī)范體系不健全,，自然保護地立法的效力層級較低，致使實踐中生態(tài)保護修復監(jiān)管工作缺乏明確,、有力的法律依據(jù),，影響監(jiān)管效果。為此,，應繼續(xù)推動自然保護地,、生物多樣性保護、農村生態(tài)環(huán)境保護,、生物安全等領域的立法,，完善生態(tài)保護監(jiān)管方面的法規(guī)標準體系。
二是完善生態(tài)保護修復評估體系,?！蛾P于加強生態(tài)保護監(jiān)管工作的意見》要求加快完善生態(tài)保護修復評估體系，開展全國生態(tài)狀況,、重點區(qū)域流域,、生態(tài)保護紅線、自然保護地和縣域重點生態(tài)功能區(qū)評估,，從而建立多層次評估體系,。同時，還應建立科學合理的生態(tài)保護修復監(jiān)測評估指標體系,，從而為生態(tài)保護修復工作成效評估提供依據(jù),。
三是加強部門和區(qū)域協(xié)作。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性,、生態(tài)治理的綜合性等特征,，生態(tài)保護修復工作往往需要協(xié)調多個部門、多個地區(qū)協(xié)同行動,。為此,，應以政策或立法的形式明確生態(tài)保護修復工作中的跨部門協(xié)作機制，加強部門之間的溝通協(xié)作,；同時,，促進有關部門之間在生態(tài)保護修復方面的信息共享，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平,。
四是加強對所有者,、開發(fā)者和監(jiān)管者的監(jiān)督。對這三者進行獨立有效的監(jiān)督,，是確保生態(tài)環(huán)境保護工作順利開展的重要手段,，也是履行生態(tài)保護修復統(tǒng)一外部監(jiān)管職責、提升監(jiān)管能力的重要措施,。
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