新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革（上）
一 引 語(yǔ)
1000多年前，一小隊(duì)玻利維亞人開(kāi)始了人類(lèi)歷史上在太平洋區(qū)域的一次最富戲劇性的探險(xiǎn),。他們從現(xiàn)在稱(chēng)為庫(kù)克島的島嶼出發(fā),，在沒(méi)有羅盤(pán)和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里,。他們的航行以發(fā)現(xiàn)太平洋上最大的兩個(gè)島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔和寬廣的面積形成了環(huán)島海洋大氣的垂直對(duì)流,， 發(fā)現(xiàn)者因此稱(chēng)這個(gè)島嶼為奧特雷（aotearoa）,，意為“白云之鄉(xiāng)”。500年以后,， 第一批歐洲航海家發(fā)現(xiàn)了這個(gè)島嶼，并給它起了個(gè)名字-新西蘭,。
十多年前,，新西蘭人民開(kāi)始了另一個(gè)歷程，某種程度而言,，這一歷程與1000年前毛利人開(kāi)始的航行一樣,，需要極大的勇氣和膽識(shí)。在一個(gè)較短時(shí)期內(nèi),，新西蘭：（1）宣布新西蘭為無(wú)核區(qū),；（2）采取了一系列的資源私有化措施和成為一個(gè)現(xiàn)代化的福利國(guó)家所必備的措施；（3 ）按照自然疆界重新劃定了內(nèi)部政治行政區(qū)劃,；（4 ）明確采取可持續(xù)原則為管理所有可更新自然資源的主要國(guó)家政策,。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目,。
最近的一項(xiàng)改革是《資源管理法》（resource management act,，以下簡(jiǎn)稱(chēng)rma）。 《資源管理法》于1991 年由新西蘭國(guó)會(huì)通過(guò),， 并經(jīng)1993年修正,。這是一個(gè)國(guó)家法案，它授權(quán)區(qū)域政府和地方政府在統(tǒng)一的環(huán)境政策指導(dǎo)下進(jìn)行資源管理,。這個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境管理政策是以保持環(huán)境的生命可持續(xù)能力為目標(biāo),，資源管理必須滿足子孫后代合理的、可預(yù)測(cè)的需求,，必須避免,、補(bǔ)償或減緩自然資源利用帶來(lái)的不良影響。在通過(guò)這一法案的進(jìn)程中,，新西蘭政府正如當(dāng)初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣,；因?yàn)椋词乖?0年來(lái)可持續(xù)原則已經(jīng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)和決議中作為智慧的思想被強(qiáng)調(diào),，但在和新西蘭國(guó)情類(lèi)似的現(xiàn)代國(guó)家中,，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家把可持續(xù)原則明確宣布為一項(xiàng)調(diào)整人類(lèi)和自然環(huán)境的指導(dǎo)性原則。
由于《資源管理法》涉及的是跨越空間和多因子的環(huán)境管理,，我們?cè)谶@里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對(duì)象,。與其他靜態(tài)的自然資源（如土地,、森林）的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團(tuán)體間的密切合作,。這對(duì)《資源管理法》的實(shí)施都是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),。
本文還將考察其他環(huán)太平洋英語(yǔ)國(guó)家和普通法國(guó)家（主要是澳大利亞、加拿大,、美國(guó)）共同關(guān)心的,、與水資源管理相關(guān)的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實(shí)施《資源管理法》的經(jīng)驗(yàn)及其與其他國(guó)情類(lèi)似國(guó)家在處理類(lèi)似社會(huì)-環(huán)境問(wèn)題上的關(guān)聯(lián),。此外,，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時(shí)提供參考；這正如新西蘭一樣,，它也在仔細(xì)研究環(huán)太平洋國(guó)家在處理相關(guān)問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn),。
跟以前英聯(lián)邦殖民地一樣，這四個(gè)環(huán)太平洋普通法國(guó)家互相之間能分享到更多的管理各自國(guó)民與國(guó)有自然資源關(guān)系方面的法律經(jīng)驗(yàn),。上述幾個(gè)國(guó)家都存在著三個(gè)與水資源管理相關(guān)的政策性問(wèn)題,。
第一個(gè)問(wèn)題是政府部門(mén)之間的關(guān)系，包括政府部門(mén)縱向等級(jí)關(guān)系和橫向平級(jí)關(guān)系,?！顿Y源管理法》的立法是第一次對(duì)國(guó)家環(huán)境政策在各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐進(jìn)行了概括，同時(shí)區(qū)域和地方政府已經(jīng)廣泛地被授權(quán)實(shí)施《資源管理法》,。
第二個(gè)問(wèn)題是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,。《資源管理法》以一個(gè)可更新水資源許可系統(tǒng)取代了淵源于傳統(tǒng)普通法原則的開(kāi)發(fā)利用的習(xí)慣法規(guī)則,。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強(qiáng)制令-即利用水資源分配和再分配進(jìn)行的嘗試,。此做法產(chǎn)生于10年以前，那時(shí)中央政府正急速推行國(guó)有資源（如能源設(shè)施和公共交通設(shè)施）的私有化,。10年以來(lái),，新西蘭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從資本主義福利國(guó)家向新自由政治經(jīng)濟(jì)國(guó)家的轉(zhuǎn)變，與此同時(shí),，它也尋找到了可持續(xù)管理私有化了的可更新資源的新方法,。
第三個(gè)問(wèn)題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權(quán)限上的未決問(wèn)題,?！顿Y源管理法》中某些條款和上訴法院的一些重要判決已經(jīng)引起社會(huì)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的關(guān)注。
二 新西蘭的環(huán)境政策改革
（一）背景
隨著1984年政府的換屆,，新西蘭開(kāi)始了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì),、行政和社會(huì)方面的綜合性改革。在很長(zhǎng)一段時(shí)期的保守黨執(zhí)政以后,，勞工黨借著實(shí)施改革和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的允諾于1984年競(jìng)選成功,，并維持了兩屆執(zhí)政期（1984—1990）,。此間，國(guó)會(huì)推行了一系列法律,、經(jīng)濟(jì)和行政方面的改革,，從而引起了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數(shù)的選票戰(zhàn)勝勞工黨而重新執(zhí)政,，但仍然堅(jiān)持推行早在6 年前勞工黨執(zhí)政時(shí)開(kāi)始的財(cái)政及其他改革,。
改革的導(dǎo)因是新西蘭面臨的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)、持續(xù)高漲的通貨膨脹和失業(yè),、低速徘徊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、高額的外債、非互惠的出口貿(mào)易,、超預(yù)算的政府開(kāi)支等,。那時(shí),，新西蘭推行的是經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義政策,，制造業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)制造業(yè)，得到高額的政府補(bǔ)貼,。
行政和經(jīng)濟(jì)改革的思想可以簡(jiǎn)單概括為：不斷擴(kuò)張的國(guó)庫(kù)和預(yù)算危機(jī)可能只有通過(guò)建立更具市場(chǎng)因素的,、更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體制才能得以恢復(fù)。“新西蘭經(jīng)濟(jì)改建的動(dòng)因是,，面對(duì)日趨國(guó)際化的世界經(jīng)濟(jì)和全球資本化而產(chǎn)生的危機(jī)感,。過(guò)多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和過(guò)多的經(jīng)濟(jì)保護(hù)已經(jīng)成為新西蘭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的嚴(yán)重障礙。”（注：原注⑦,， chris cocklin owen furseth. geographicaldimensions of environmental restructuring in new zcaland. 46proe,，geographer 459，460（1994）,。）同時(shí),，已成共識(shí)的改革思路是：必須削減政府干預(yù)，讓國(guó)有資產(chǎn)資本化和私有化,；政府部門(mén)在職能和機(jī)構(gòu)上都要服從精減的原則,；社會(huì)服務(wù)的開(kāi)支也必須削減。
此項(xiàng)改革無(wú)論從涉及的范圍,、進(jìn)行的速度以及改革所引發(fā)變化的深度,，都令人矚目。在幾年間,，新西蘭完成了從狹隘的保護(hù)型經(jīng)濟(jì)向最開(kāi)放,、非干預(yù)性的西方型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。同時(shí),，許多社會(huì)“安全網(wǎng)”解除了,，公共服務(wù)也急劇減少,。
某種程度上說(shuō)，在此項(xiàng)保守黨重建經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中,，似乎只有環(huán)境行政和立法得到了加強(qiáng),。克里思·庫(kù)克林（chris cocklin ）和歐文·富塞舌（owen furseth）指出：“尤為重要的是,，在經(jīng)濟(jì)重建的過(guò)程中,，環(huán)境倫理在經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的灌輸和培養(yǎng)之后，業(yè)已深入人心,，主導(dǎo)著新西蘭政經(jīng)生活,，即便在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本福利遭到削減時(shí)亦不例外。”（注：原注⑧,，同原注⑦,，第461頁(yè)。）
新西蘭環(huán)境行政的改革和立法經(jīng)歷了互為銜接的三個(gè)階段,， 始于1984年,，鼎盛于1991，而1984—1991年的7 年成為最重要的歷史時(shí)期,。這三個(gè)時(shí)期為：
（1）1985—1988年,，重建中央政府的環(huán)境行政；
（2）1988—1989年,，重建區(qū)域政府的職能和管轄權(quán)（1989 年地方政府修正案的通過(guò)）,；
（3）1988—1991年，改革相關(guān)資源和環(huán)境管理,、 使用和分配的立法（1991年《資源管理法》的通過(guò)）,。
（二）重建中央政府的環(huán)境行政
新西蘭實(shí)行由一個(gè)國(guó)會(huì)主導(dǎo)的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機(jī)構(gòu)（如區(qū)域政府議會(huì)和市議會(huì)）,，但地方政府的職權(quán)完全來(lái)自中央政府的授權(quán),。新西蘭的政體是一個(gè)高度集中的、自下而上的行政體系,。
新西蘭中央政府著手環(huán)境事務(wù)管理的起始時(shí)間確切地說(shuō)與美國(guó)相吻合,，始于美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的建立和《清潔大氣和水法》的通過(guò)，也就是美國(guó)政治所稱(chēng)的“現(xiàn)代環(huán)境年代”,。1972年新西蘭政府建立了環(huán)境委員會(huì),，這是在中央政府內(nèi)設(shè)置的一個(gè)很小的辦公機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政策咨詢(xún)和環(huán)境評(píng)估程序的建設(shè)和實(shí)施,。此外,，許多其他政府部門(mén)，如能源部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部,、林業(yè)部,、土地和測(cè)量部，也發(fā)布了直接涉及環(huán)境事務(wù)的命令和規(guī)章,。
1981年,，兩個(gè)獨(dú)立的政府環(huán)境行政綜述分別產(chǎn)生，一個(gè)由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（oecd）作出,，另一個(gè)由新西蘭自然保護(hù)委員會(huì)（ncc ）（注：全稱(chēng)為nature conservation committee,， 這是一個(gè)非政府的自治委員會(huì)，在民間的資助下從事公益事業(yè),。）完成,。后者揭露了現(xiàn)行體制在以下方面的缺陷：
1.環(huán)境行政過(guò)程中各政府部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)；
2.政府各部門(mén)所發(fā)布的有關(guān)開(kāi)發(fā)或保護(hù)自然資源的命令和規(guī)章之間存在潛在的沖突,；
3.在某些資源管理方面,，政府相關(guān)部門(mén)的行政職能配置是重疊的。
經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織在針對(duì)環(huán)境體制也提出了類(lèi)似的問(wèn)題,。同時(shí),，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織還指出，按照現(xiàn)行的行政體制,，新西蘭很難應(yīng)付經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)多元化的挑戰(zhàn),，也很難度過(guò)80年代早期的經(jīng)濟(jì)難關(guān),。
當(dāng)時(shí)在任的中央政府對(duì)這些綜述所提出的建議沒(méi)有采取積極的反應(yīng),。1984年的大選預(yù)選，勞動(dòng)黨把環(huán)境議題納入了政治日程,。大選后,，勝利的勞動(dòng)黨隨即采取相應(yīng)的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)大選中提出的允諾。
自由的勞動(dòng)黨采納了右翼的財(cái)政措施,，開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)和行政的改革,。財(cái)政部提出的改革中心思想得到了勞動(dòng)黨決策機(jī)構(gòu)及時(shí)的贊同，由此新西蘭開(kāi)始步入市場(chǎng)為主的經(jīng)濟(jì)管理,。甚至當(dāng)時(shí)新任的環(huán)境部長(zhǎng)也宣稱(chēng)：“改革的基本點(diǎn)在于我們深信一個(gè)開(kāi)放,、更富有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)將恢復(fù)新西蘭的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并提高新西蘭人的生活水平,。 ”（注：原注①③,，roger blakeley， balance,， in environment meets economics （environmental council and ministry for the environment ed.1987）,。）
在著手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，行政改革也明確了要求,，即增加透明度,、落實(shí)責(zé)任制和提高行政效率,。環(huán)境領(lǐng)域的行政改革目標(biāo)也是一樣，這就必須明確政府各部門(mén)的職能和目標(biāo),，“必須避免相互沖突的職能配置……,，行政必須透明公開(kāi)，……,，要向公眾開(kāi)放并接受公眾審查……,，而且，必須嚴(yán)格法律責(zé)任,。”（注：同原注①④,，同上。）
行政公開(kāi)化和嚴(yán)格法律責(zé)任這兩項(xiàng)目標(biāo)在重劃政府部門(mén)的職能界限中得到落實(shí),。政府部門(mén)的環(huán)境職能被劃分為兩個(gè)方面,，一方面是負(fù)責(zé)自然和自然資源的保護(hù)，另一方面是負(fù)責(zé)資源的利用和經(jīng)濟(jì)效益,。因此,，經(jīng)濟(jì)改革和環(huán)境行政的改革直接產(chǎn)生兩個(gè)變革：
（1）國(guó)有自然資源管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。
以經(jīng)濟(jì)效益為主的自然資源的開(kāi)發(fā)利用被授權(quán)給一系列的國(guó)有企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)soes）去負(fù)責(zé),。這些企業(yè)直接依據(jù)法令從事資源開(kāi)發(fā)活動(dòng),，同時(shí)必須遵守嚴(yán)格的商事規(guī)則。例如,，原先的國(guó)有煤炭資產(chǎn)轉(zhuǎn)給煤炭公司經(jīng)營(yíng),，國(guó)有土地轉(zhuǎn)給土地公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有林木轉(zhuǎn)給了林業(yè)公司經(jīng)營(yíng),，等等,。一些資源，如商用林還被私有化,。不難預(yù)料,，通過(guò)重新劃分職能，行政效率將大大提高,；而且這種戰(zhàn)略性改革將更加證明私體所有權(quán)必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,。
（2）環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的改組。
改組后的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置分為三塊：第一個(gè)機(jī)構(gòu)是保護(hù)部（簡(jiǎn)稱(chēng)doc）,，負(fù)責(zé)保護(hù)新西蘭的自然資源和歷史遺跡,，管理國(guó)家公園、 陸地保護(hù)區(qū),、海洋保護(hù)區(qū),。第二個(gè)機(jī)構(gòu)是環(huán)境部（簡(jiǎn)稱(chēng)mfe）， 負(fù)責(zé)向政府提出環(huán)境政策，監(jiān)督《資源管理法》的實(shí)施,。環(huán)境部是按照1986年《環(huán)境法案》建立的,，當(dāng)時(shí)它的職責(zé)是管理自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)價(jià)值,，保護(hù)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)性能,，保證子孫后代的合理需要（注：原注①⑥，這三項(xiàng)職責(zé)的表述最早出現(xiàn)在環(huán)境部1986年組織法,， 后來(lái)被1991 年的《資源管理法》確認(rèn)為國(guó)家環(huán)境政策,， 參見(jiàn)rma，supra note 4.and discussion infra part h.1.）由此可知,， 設(shè)立環(huán)境部的思想與1987年聯(lián)合國(guó)在布倫特委員會(huì)《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中的可持續(xù)思想是一脈相承的,。可持續(xù)思想亦被司法裁判人員適用于裁判過(guò)程,，以此協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益,。第三個(gè)行政機(jī)構(gòu)是環(huán)境國(guó)會(huì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)pce），也是依據(jù)《環(huán)境法案》成立的,。實(shí)際上,， 這是國(guó)會(huì)民間申訴調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境議題進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查并將結(jié)果報(bào)告給國(guó)會(huì),。（注：原注①⑧,，ringer，supra note 9,，at 136.）
1984年以后的環(huán)境行政還出現(xiàn)了兩個(gè)處理爭(zhēng)議的司法機(jī)構(gòu),，一個(gè)是計(jì)劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛,；另一個(gè)是懷特基法庭,，負(fù)責(zé)處理毛利人的資源權(quán)益爭(zhēng)議或提供這方面的咨詢(xún)意見(jiàn),。當(dāng)上述法庭對(duì)訴愿請(qǐng)求只作出處理意見(jiàn)時(shí),，這些建議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的約束力。
總而言之,，中央政府的環(huán)境行政重建取得了可喜的成績(jī),，最重要的成果是把原先較小和較弱的環(huán)境委員會(huì)發(fā)展為多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，并佐之以責(zé)權(quán)明確的立法,。但是,，新的環(huán)境行政體系的主要不足在于保護(hù)部經(jīng)費(fèi)匱乏。環(huán)境部主要是一個(gè)平衡開(kāi)發(fā)活動(dòng)中自然資源的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)構(gòu),，保護(hù)部才是真正在中央政府中負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的支柱機(jī)構(gòu),。保護(hù)部的經(jīng)費(fèi)從組建時(shí)起就不足。現(xiàn)任的中央政府對(duì)環(huán)境事務(wù)態(tài)度冷淡，近年來(lái)經(jīng)費(fèi)幾遭削減,，以目前的財(cái)政預(yù)算環(huán)境部難以發(fā)揮基本職能,。例如，公園的保護(hù)雖迫不急待卻經(jīng)費(fèi)不足,，更不用說(shuō)其他宏偉的工程,，如保護(hù)瀕危野生物種等。
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