環(huán)境行政程序不受重視
更新時(shí)間：2014-10-14 22:44
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無行政程序即無法律對(duì)行政權(quán)力的有效制約,。雖然我國現(xiàn)階段的環(huán)境法律體系已基本成型，但環(huán)境法治不僅要求法律為環(huán)保部門的活動(dòng)提供各種規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),，更要求這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)能夠得到切實(shí)的執(zhí)行,。
規(guī)范環(huán)境行政程序，對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法,、環(huán)境行政司法、強(qiáng)化環(huán)境管理,、保護(hù)環(huán)境行政相對(duì)人及公眾的正當(dāng)權(quán)益都有著極為重要的意義,。
探因 為什么行政程序不受重視？
我國由于長期受“重實(shí)體,，輕程序”思想的影響,，一貫奉行“結(jié)果好便一切都好”的實(shí)用主義哲學(xué)理論，這使得環(huán)境行政程序受到的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)及不上它所應(yīng)該受到的重視程度,。
清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心秘書長鄧海峰指出,，目前對(duì)于環(huán)境行政程序，大多數(shù)人還存在一些誤解,。
一是誤以為實(shí)體法更重要,。在實(shí)際工作中，行政工作的推行需要行政權(quán)力,，這就需要實(shí)體法予以規(guī)定,，因此實(shí)體法與實(shí)際工作間的聯(lián)系在表面上看起來會(huì)更緊密一些。但事實(shí)上,，在執(zhí)法工作中,，無論行使何種權(quán)力，都要嚴(yán)格遵守程序規(guī)定,，否則這一行政行為就是存在瑕疵的,，甚至可能是違法的。
二是誤以為有一般性的程序規(guī)定就夠了,。與具體的環(huán)境行政行為相比,，執(zhí)法者往往認(rèn)為行政程序法是一般的行政程序性規(guī)定，只要有《行政許可法》,、《行政處罰法》等一些宏觀性的法律規(guī)范就夠了,，不需要具體細(xì)化到某一個(gè)具體環(huán)節(jié)。
三是誤以為環(huán)境保護(hù)與自己無關(guān),。目前我國的環(huán)境保護(hù)工作還主要依靠環(huán)保部門推行,，沒有形成所有部門合力保護(hù)環(huán)境的局面，比如新修訂的《環(huán)保法》中規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，這不是僅規(guī)定給環(huán)境保護(hù)部門的,，而是規(guī)定給所有的行政機(jī)關(guān)的,。有些部門還存在著環(huán)境保護(hù)與己無關(guān)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這導(dǎo)致有關(guān)環(huán)境保護(hù)的程序性法規(guī)僅在環(huán)保部門內(nèi)部有效,，而諸如環(huán)評(píng)等需要多部門配合才能產(chǎn)生效果的制度無法獲得良好的實(shí)施效果,。
“從傳統(tǒng)上來看，我國的法治建設(shè),、包括行政法治建設(shè)方面,，對(duì)實(shí)體法比較重視，因此實(shí)體法相對(duì)而言比較發(fā)達(dá),，程序法就不是特別匹配,。觀念上不重視，制度建設(shè)也沒有跟上,，所以在執(zhí)法過程中就會(huì)導(dǎo)致一些問題,。”武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書長秦天寶說,。
這些問題不僅表現(xiàn)在環(huán)境行政相對(duì)人的利益可能遭受損害,，同時(shí)也會(huì)使環(huán)境行政機(jī)關(guān)受到質(zhì)疑，易被追訴,。
“為什么很多環(huán)境行政人員經(jīng)常抱怨,，自己兢兢業(yè)業(yè)工作，卻經(jīng)常犯錯(cuò)誤,、被追責(zé),？有可能就是因?yàn)閷?duì)程序不夠重視。因此,，從保護(hù)環(huán)境行政人員自身的角度講,，更要重視法律程序。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,、全國人大代表呂忠梅說,。
補(bǔ)缺 哪些行政程序需要優(yōu)先作出規(guī)定？
“如果說我國的環(huán)境法律體系是一座大廈,，那么現(xiàn)在我們只蓋了一個(gè)框架,，墻還沒砌完整，基本設(shè)施也還不全,，程序性規(guī)定的缺失是這座大廈仍在四面漏風(fēng)的主要原因之一,。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說。
監(jiān)管執(zhí)法程序——
多一些環(huán)保制度的具體實(shí)施程序
目前我國環(huán)境行政程序中,，主要依據(jù)的法律法規(guī)有《行政處罰法》,、《行政強(qiáng)制法》,、《行政訴訟法》、《行政許可法》,、《行政復(fù)議法》等,，另外還包括《環(huán)境行政處罰辦法》、《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》,、《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》,、《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》、《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》等具體規(guī)定,，但仍有許多方面需要補(bǔ)充,。
“行政許可方面缺乏具體的程序規(guī)定，只有依靠《行政許可法》的規(guī)定,，對(duì)于具體如何受理,、如何審核、如何發(fā)許可決定等,，這些基層工作中每天接觸的基礎(chǔ)事務(wù)，希望國家能夠出臺(tái)詳細(xì)的程序規(guī)范予以指導(dǎo),。”江蘇省射陽縣環(huán)保局法制宣傳科科長于卉舉例說,。
而像查封扣押、現(xiàn)場檢查,、應(yīng)急處理等權(quán)力,，雖賦予環(huán)保部門權(quán)力，卻無明確程序規(guī)定,。
“這就像給了你倚天劍和屠龍刀,，卻不給你武功秘籍，不僅不能最大限度地發(fā)揮其作用,，反而在某些情況下成了招致禍患的原因,。”楊朝霞形象地比喻道。
環(huán)境法律法規(guī)賦予環(huán)保部門一些權(quán)力卻不明確其如何執(zhí)行,，當(dāng)環(huán)保部門執(zhí)行不到位時(shí),，環(huán)保部門便成了追責(zé)的對(duì)象。而更重要的是,，這些有利于環(huán)境保護(hù)的制度無法落實(shí)到位,，給環(huán)境保護(hù)帶來了很大損失。
行政程序細(xì)則規(guī)定上的缺失是問題的一方面,，另一方面,，行政程序法如《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律中,，某些程序雖有明確規(guī)定卻無法很好地得到落實(shí),。
“造成這種現(xiàn)象的一個(gè)很重要的原因是環(huán)境行政人員未能跳出環(huán)境法的范疇，僅就環(huán)境法來講環(huán)境行政程序，未能把相關(guān)程序法和環(huán)境行政很好地結(jié)合起來,。”呂忠梅說,。
部門銜接程序——
在產(chǎn)生沖突時(shí)必須通過程序確定哪種利益優(yōu)先
環(huán)境執(zhí)法是綜合執(zhí)法，目前看來,，所涉部門之間的銜接協(xié)調(diào)程序嚴(yán)重缺失,。
以“九龍治水”為例，各部門之間如何能夠不推諉,，如何能形成合力,，這些都是至關(guān)重要的問題，而這些都需要程序來規(guī)范,。
在水資源保護(hù),、開發(fā)與利用問題上，涉及多個(gè)部門,，例如漁業(yè)部門的《漁業(yè)法》要增加漁業(yè)產(chǎn)量,，交通部門的《航道法》要在水上通航等，每個(gè)部門都有自己的上位法,，每部上位法都有自己的立法目的和利益訴求,。“這就要求在產(chǎn)生沖突的時(shí)候，必須要有程序來確定哪種利益優(yōu)先,。”呂忠梅說,。
在利益產(chǎn)生沖突的時(shí)候，誰服從誰,，并不是取決于哪個(gè)主管部門強(qiáng)勢,，而是看哪個(gè)利益是基本利益。
“我們的生活離不開水,，所以生活水肯定是首位,。生活水要潔凈，那就必須要進(jìn)行水污染防治,。像這樣一層一層確定好有關(guān)環(huán)節(jié)和保護(hù),、開發(fā)、利用程序,，確定好誰來服從誰,，杜絕扯皮推諉，才能更好地保護(hù)環(huán)境,。”呂忠梅舉例說,。
由此可見，程序是協(xié)調(diào)共治權(quán)力的重要工具,，規(guī)范程序才能確定統(tǒng)一的治理目標(biāo),，達(dá)成良好的治理效果,。如果沒有程序，再好的制度也無法執(zhí)行,，甚至事與愿違,。
公眾參與程序——
保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容
近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)，這是公眾在通過非正常途徑表達(dá)自己的訴求,。公眾有訴求卻無法通過合理,、合法途徑表達(dá)，這說明公眾參與程序的缺失相當(dāng)嚴(yán)重,。
解決中國嚴(yán)峻環(huán)境問題的最終動(dòng)力來自于公眾,。環(huán)境保護(hù)公眾參與不能停留在植樹種草的層次上，而是應(yīng)該充分行使憲法賦予的知情權(quán),、參與權(quán),、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),，對(duì)各類環(huán)保公共事務(wù)進(jìn)行深度參與,。
清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心副主任王明遠(yuǎn)認(rèn)為，保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容,，它涉及環(huán)境立法,、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，是促使環(huán)境管理由“人治”走向“法治”的重要保障,。
但就目前而言，我國對(duì)于公眾參與程序的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。公眾如何知曉發(fā)生了哪些關(guān)乎自己生存環(huán)境利益的事件,？公眾的意見通過何種方式表達(dá)？向誰表達(dá),？自己的意見是否得到了采納,？自己參與事件的結(jié)果是什么？
“現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益和行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)不夠,，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)缺乏明確,、具體的規(guī)定，對(duì)環(huán)境損害和侵害的救濟(jì)程序,、公眾參與環(huán)境保護(hù)程序和對(duì)政府機(jī)構(gòu)的約束程序也不完善甚至存在空白,。”王明遠(yuǎn)說。
保障公眾知情權(quán)有賴于政府信息公開,，無論是國務(wù)院出臺(tái)的《政府信息公開條例》,，還是原國家環(huán)保總局出臺(tái)的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》,，在推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù),，建立和健全環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制方面都尤為重要,。
但僅有這些顯然是不夠的，環(huán)保部門應(yīng)該在哪兒公開信息,？應(yīng)該公開什么信息,？怎樣才能保證公眾獲取足夠的信息？
“美國的環(huán)保署開設(shè)大廳專門接待公眾,，告訴他們?nèi)绾潍@取資料,，如何表達(dá)自己的意見，什么時(shí)間可以表達(dá)意見,，所有公眾需要的環(huán)境信息,，在這里都可以得到答復(fù)。除此之外,，美國重視公眾參與,，會(huì)到社區(qū)中向公眾普及如何參與，這些都是我們國家目前尚未做到的,。”呂忠梅介紹說,。
事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別,、控制與有效的溝通,、協(xié)調(diào)是一個(gè)完整的過程，預(yù)先與公眾做好溝通,，給予公眾心理上的安全感,，不僅有助于社會(huì)穩(wěn)定，而且對(duì)做好環(huán)境行政執(zhí)法工作更會(huì)有事半功倍的效果,。
上海市金山區(qū)一家化工廠因工人操作不當(dāng),，突發(fā)生產(chǎn)事故，導(dǎo)致嘉興市空氣遭受污染,。嘉興市環(huán)保局及時(shí)通過在線網(wǎng)站發(fā)布事件調(diào)查處理進(jìn)展信息,，還通過環(huán)保局長的新浪微博通報(bào)進(jìn)展情況，使事件處理信息公開透明,。
這樣的做法不僅可以避免市民因不知情而產(chǎn)生恐慌情緒,，而且能贏得市民的理解和好評(píng)，增強(qiáng)環(huán)保部門公信力,，另外,，對(duì)于某些不可避免的事件，提前告知公眾防治措施,，也可減輕甚至避免損害,。
求解 如何改變普遍不重視程序的現(xiàn)狀？
注重程序的價(jià)值理念是行政執(zhí)法程序得以被制定并貫徹落實(shí)的前提,，立法主體和執(zhí)法主體對(duì)法律程序的認(rèn)識(shí),、理解,、評(píng)價(jià)和要求的程度如何，以及法律程序能否成為每個(gè)立法者和執(zhí)法者的強(qiáng)烈需要,，直接影響到程序能否實(shí)現(xiàn),。
如果立法者沒有樹立程序的獨(dú)立價(jià)值，就會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法程序的設(shè)置不科學(xué),、不統(tǒng)一,，行政權(quán)限重復(fù)、交叉,、沖突以及程序繁瑣,、影響效率等問題的發(fā)生。如果執(zhí)法主體沒有樹立程序的獨(dú)立價(jià)值,，即使制定了程序法,，它也不可能得到充分的尊重和嚴(yán)格的執(zhí)行。
從立法上樹立程序的獨(dú)立價(jià)值
鄧海峰提議從新修訂的《環(huán)保法》的“保護(hù)優(yōu)先”原則入手,，包括全社會(huì)公民,、所有行政機(jī)關(guān)公權(quán)力在內(nèi)的所有人，都應(yīng)該樹立廣義的環(huán)境保護(hù)意識(shí),，使涉及多部門,、多人員的環(huán)境法律程序不致被忽視。
在立法上,，“行政處罰方面應(yīng)更加細(xì)化責(zé)任條款,，環(huán)境行政規(guī)章和地方法規(guī)方面，也應(yīng)該多在程序上下功夫,，例如正在修改的《大氣污染防治法》等,。”呂忠梅說。
楊朝霞也認(rèn)為：“今后的環(huán)境立法一定要樹立程序正義的法治思維,，建立起由政府部門間的決策會(huì)商機(jī)制、工作銜接機(jī)制,、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,、監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制以及公眾和政府間的信息獲取機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制,、訴求凝聚機(jī)制,、決策參與機(jī)制、信息反饋機(jī)制,、矯正救濟(jì)機(jī)制等組成的程序性保障體系”,。
“作為環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)，環(huán)保部門應(yīng)該積極地與業(yè)務(wù)交叉較多的部門相互配合,，對(duì)有關(guān)環(huán)境程序的法律法規(guī)中不規(guī)范或空白的領(lǐng)域,，由環(huán)境保護(hù)部門牽頭進(jìn)行修訂,、完善。”鄧海峰說,。
“我國現(xiàn)有行政程序法律方面已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)和規(guī)定,，但也存在位階高、規(guī)定原則,、抽象等問題,，需要進(jìn)一步推動(dòng)執(zhí)法程序的規(guī)范化、合法化,、統(tǒng)一化,，加強(qiáng)科學(xué)、有效的程序立法,，以便利執(zhí)法,。”秦天寶說。
注重培養(yǎng)執(zhí)法主體的程序意識(shí)
環(huán)境行政人員是環(huán)境行政程序的具體執(zhí)行者,，他們的自身素質(zhì)直接關(guān)乎環(huán)境行政程序能否執(zhí)行到位,。某位基層環(huán)境監(jiān)察人員坦言，在一線,，目前存在的最大問題是環(huán)境行政人員的素質(zhì)不高,。造成這種現(xiàn)象的原因是缺乏切實(shí)有效的培訓(xùn)。
鄧海峰認(rèn)為,，注重公務(wù)員能力建設(shè),，在培訓(xùn)中著重強(qiáng)調(diào)程序合法性問題，全面提升公務(wù)員的行政能力,，才能真正地確保公務(wù)員在主動(dòng)行政的過程中不忽略行政程序法,。要學(xué)習(xí)司法機(jī)關(guān)對(duì)程序的重視程度，既要重視前期能力培訓(xùn),，又要重視后期責(zé)任追究,，將行政程序是否合法納入公務(wù)員考核體系。
“瀆職,、怠職,、越權(quán)，這些行為的出現(xiàn)都可以從程序問題上找到原因,。環(huán)境執(zhí)法人員要更多地樹立程序優(yōu)先的意識(shí),。我在司法機(jī)關(guān)工作過很多年，行政機(jī)關(guān)敗訴的案例中,，程序瑕疵原因占相當(dāng)大的一部分比重,。隨意蓋章導(dǎo)致行政主體錯(cuò)誤、開具行政罰單卻填錯(cuò)時(shí)間等,，這些看起來都是一些小事,，但卻能導(dǎo)致行政行為無效,，甚至導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被追訴。環(huán)境行政人員必須跳出環(huán)境法律體系本身的局限,，重視程序法,，從法治角度理解環(huán)境行政。”呂忠梅說,。
另外,，秦天寶還提出，要合理規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與和公眾監(jiān)督,，從外部推動(dòng)行政人員更加注重執(zhí)法程序,。
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規(guī)范環(huán)境行政程序，對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法,、環(huán)境行政司法、強(qiáng)化環(huán)境管理,、保護(hù)環(huán)境行政相對(duì)人及公眾的正當(dāng)權(quán)益都有著極為重要的意義,。
探因 為什么行政程序不受重視？
我國由于長期受“重實(shí)體,，輕程序”思想的影響,，一貫奉行“結(jié)果好便一切都好”的實(shí)用主義哲學(xué)理論，這使得環(huán)境行政程序受到的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)及不上它所應(yīng)該受到的重視程度,。
清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心秘書長鄧海峰指出,，目前對(duì)于環(huán)境行政程序，大多數(shù)人還存在一些誤解,。
一是誤以為實(shí)體法更重要,。在實(shí)際工作中，行政工作的推行需要行政權(quán)力,，這就需要實(shí)體法予以規(guī)定,，因此實(shí)體法與實(shí)際工作間的聯(lián)系在表面上看起來會(huì)更緊密一些。但事實(shí)上,，在執(zhí)法工作中,，無論行使何種權(quán)力，都要嚴(yán)格遵守程序規(guī)定,，否則這一行政行為就是存在瑕疵的,，甚至可能是違法的。
二是誤以為有一般性的程序規(guī)定就夠了,。與具體的環(huán)境行政行為相比,，執(zhí)法者往往認(rèn)為行政程序法是一般的行政程序性規(guī)定，只要有《行政許可法》,、《行政處罰法》等一些宏觀性的法律規(guī)范就夠了,，不需要具體細(xì)化到某一個(gè)具體環(huán)節(jié)。
三是誤以為環(huán)境保護(hù)與自己無關(guān),。目前我國的環(huán)境保護(hù)工作還主要依靠環(huán)保部門推行,，沒有形成所有部門合力保護(hù)環(huán)境的局面，比如新修訂的《環(huán)保法》中規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，這不是僅規(guī)定給環(huán)境保護(hù)部門的,，而是規(guī)定給所有的行政機(jī)關(guān)的,。有些部門還存在著環(huán)境保護(hù)與己無關(guān)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這導(dǎo)致有關(guān)環(huán)境保護(hù)的程序性法規(guī)僅在環(huán)保部門內(nèi)部有效,，而諸如環(huán)評(píng)等需要多部門配合才能產(chǎn)生效果的制度無法獲得良好的實(shí)施效果,。
“從傳統(tǒng)上來看，我國的法治建設(shè),、包括行政法治建設(shè)方面,，對(duì)實(shí)體法比較重視，因此實(shí)體法相對(duì)而言比較發(fā)達(dá),，程序法就不是特別匹配,。觀念上不重視，制度建設(shè)也沒有跟上,，所以在執(zhí)法過程中就會(huì)導(dǎo)致一些問題,。”武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書長秦天寶說,。
這些問題不僅表現(xiàn)在環(huán)境行政相對(duì)人的利益可能遭受損害,，同時(shí)也會(huì)使環(huán)境行政機(jī)關(guān)受到質(zhì)疑，易被追訴,。
“為什么很多環(huán)境行政人員經(jīng)常抱怨,，自己兢兢業(yè)業(yè)工作，卻經(jīng)常犯錯(cuò)誤,、被追責(zé),？有可能就是因?yàn)閷?duì)程序不夠重視。因此,，從保護(hù)環(huán)境行政人員自身的角度講,，更要重視法律程序。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,、全國人大代表呂忠梅說,。
補(bǔ)缺 哪些行政程序需要優(yōu)先作出規(guī)定？
“如果說我國的環(huán)境法律體系是一座大廈,，那么現(xiàn)在我們只蓋了一個(gè)框架,，墻還沒砌完整，基本設(shè)施也還不全,，程序性規(guī)定的缺失是這座大廈仍在四面漏風(fēng)的主要原因之一,。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說。
監(jiān)管執(zhí)法程序——
多一些環(huán)保制度的具體實(shí)施程序
目前我國環(huán)境行政程序中,，主要依據(jù)的法律法規(guī)有《行政處罰法》,、《行政強(qiáng)制法》,、《行政訴訟法》、《行政許可法》,、《行政復(fù)議法》等,，另外還包括《環(huán)境行政處罰辦法》、《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》,、《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》,、《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》、《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》等具體規(guī)定,，但仍有許多方面需要補(bǔ)充,。
“行政許可方面缺乏具體的程序規(guī)定，只有依靠《行政許可法》的規(guī)定,，對(duì)于具體如何受理,、如何審核、如何發(fā)許可決定等,，這些基層工作中每天接觸的基礎(chǔ)事務(wù)，希望國家能夠出臺(tái)詳細(xì)的程序規(guī)范予以指導(dǎo),。”江蘇省射陽縣環(huán)保局法制宣傳科科長于卉舉例說,。
而像查封扣押、現(xiàn)場檢查,、應(yīng)急處理等權(quán)力,，雖賦予環(huán)保部門權(quán)力，卻無明確程序規(guī)定,。
“這就像給了你倚天劍和屠龍刀,，卻不給你武功秘籍，不僅不能最大限度地發(fā)揮其作用,，反而在某些情況下成了招致禍患的原因,。”楊朝霞形象地比喻道。
環(huán)境法律法規(guī)賦予環(huán)保部門一些權(quán)力卻不明確其如何執(zhí)行,，當(dāng)環(huán)保部門執(zhí)行不到位時(shí),，環(huán)保部門便成了追責(zé)的對(duì)象。而更重要的是,，這些有利于環(huán)境保護(hù)的制度無法落實(shí)到位,，給環(huán)境保護(hù)帶來了很大損失。
行政程序細(xì)則規(guī)定上的缺失是問題的一方面,，另一方面,，行政程序法如《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律中,，某些程序雖有明確規(guī)定卻無法很好地得到落實(shí),。
“造成這種現(xiàn)象的一個(gè)很重要的原因是環(huán)境行政人員未能跳出環(huán)境法的范疇，僅就環(huán)境法來講環(huán)境行政程序，未能把相關(guān)程序法和環(huán)境行政很好地結(jié)合起來,。”呂忠梅說,。
部門銜接程序——
在產(chǎn)生沖突時(shí)必須通過程序確定哪種利益優(yōu)先
環(huán)境執(zhí)法是綜合執(zhí)法，目前看來,，所涉部門之間的銜接協(xié)調(diào)程序嚴(yán)重缺失,。
以“九龍治水”為例，各部門之間如何能夠不推諉,，如何能形成合力,，這些都是至關(guān)重要的問題，而這些都需要程序來規(guī)范,。
在水資源保護(hù),、開發(fā)與利用問題上，涉及多個(gè)部門,，例如漁業(yè)部門的《漁業(yè)法》要增加漁業(yè)產(chǎn)量,，交通部門的《航道法》要在水上通航等，每個(gè)部門都有自己的上位法,，每部上位法都有自己的立法目的和利益訴求,。“這就要求在產(chǎn)生沖突的時(shí)候，必須要有程序來確定哪種利益優(yōu)先,。”呂忠梅說,。
在利益產(chǎn)生沖突的時(shí)候，誰服從誰,，并不是取決于哪個(gè)主管部門強(qiáng)勢,，而是看哪個(gè)利益是基本利益。
“我們的生活離不開水,，所以生活水肯定是首位,。生活水要潔凈，那就必須要進(jìn)行水污染防治,。像這樣一層一層確定好有關(guān)環(huán)節(jié)和保護(hù),、開發(fā)、利用程序,，確定好誰來服從誰,，杜絕扯皮推諉，才能更好地保護(hù)環(huán)境,。”呂忠梅舉例說,。
由此可見，程序是協(xié)調(diào)共治權(quán)力的重要工具,，規(guī)范程序才能確定統(tǒng)一的治理目標(biāo),，達(dá)成良好的治理效果,。如果沒有程序，再好的制度也無法執(zhí)行,，甚至事與愿違,。
公眾參與程序——
保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容
近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)，這是公眾在通過非正常途徑表達(dá)自己的訴求,。公眾有訴求卻無法通過合理,、合法途徑表達(dá)，這說明公眾參與程序的缺失相當(dāng)嚴(yán)重,。
解決中國嚴(yán)峻環(huán)境問題的最終動(dòng)力來自于公眾,。環(huán)境保護(hù)公眾參與不能停留在植樹種草的層次上，而是應(yīng)該充分行使憲法賦予的知情權(quán),、參與權(quán),、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),，對(duì)各類環(huán)保公共事務(wù)進(jìn)行深度參與,。
清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心副主任王明遠(yuǎn)認(rèn)為，保障公眾參與是環(huán)境行政程序的核心內(nèi)容,，它涉及環(huán)境立法,、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，是促使環(huán)境管理由“人治”走向“法治”的重要保障,。
但就目前而言，我國對(duì)于公眾參與程序的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。公眾如何知曉發(fā)生了哪些關(guān)乎自己生存環(huán)境利益的事件,？公眾的意見通過何種方式表達(dá)？向誰表達(dá),？自己的意見是否得到了采納,？自己參與事件的結(jié)果是什么？
“現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益和行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)不夠,，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)缺乏明確,、具體的規(guī)定，對(duì)環(huán)境損害和侵害的救濟(jì)程序,、公眾參與環(huán)境保護(hù)程序和對(duì)政府機(jī)構(gòu)的約束程序也不完善甚至存在空白,。”王明遠(yuǎn)說。
保障公眾知情權(quán)有賴于政府信息公開,，無論是國務(wù)院出臺(tái)的《政府信息公開條例》,，還是原國家環(huán)保總局出臺(tái)的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》,，在推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù),，建立和健全環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制方面都尤為重要,。
但僅有這些顯然是不夠的，環(huán)保部門應(yīng)該在哪兒公開信息,？應(yīng)該公開什么信息,？怎樣才能保證公眾獲取足夠的信息？
“美國的環(huán)保署開設(shè)大廳專門接待公眾,，告訴他們?nèi)绾潍@取資料,，如何表達(dá)自己的意見，什么時(shí)間可以表達(dá)意見,，所有公眾需要的環(huán)境信息,，在這里都可以得到答復(fù)。除此之外,，美國重視公眾參與,，會(huì)到社區(qū)中向公眾普及如何參與，這些都是我們國家目前尚未做到的,。”呂忠梅介紹說,。
事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別,、控制與有效的溝通,、協(xié)調(diào)是一個(gè)完整的過程，預(yù)先與公眾做好溝通,，給予公眾心理上的安全感,，不僅有助于社會(huì)穩(wěn)定，而且對(duì)做好環(huán)境行政執(zhí)法工作更會(huì)有事半功倍的效果,。
上海市金山區(qū)一家化工廠因工人操作不當(dāng),，突發(fā)生產(chǎn)事故，導(dǎo)致嘉興市空氣遭受污染,。嘉興市環(huán)保局及時(shí)通過在線網(wǎng)站發(fā)布事件調(diào)查處理進(jìn)展信息,，還通過環(huán)保局長的新浪微博通報(bào)進(jìn)展情況，使事件處理信息公開透明,。
這樣的做法不僅可以避免市民因不知情而產(chǎn)生恐慌情緒,，而且能贏得市民的理解和好評(píng)，增強(qiáng)環(huán)保部門公信力,，另外,，對(duì)于某些不可避免的事件，提前告知公眾防治措施,，也可減輕甚至避免損害,。
求解 如何改變普遍不重視程序的現(xiàn)狀？
注重程序的價(jià)值理念是行政執(zhí)法程序得以被制定并貫徹落實(shí)的前提,，立法主體和執(zhí)法主體對(duì)法律程序的認(rèn)識(shí),、理解,、評(píng)價(jià)和要求的程度如何，以及法律程序能否成為每個(gè)立法者和執(zhí)法者的強(qiáng)烈需要,，直接影響到程序能否實(shí)現(xiàn),。
如果立法者沒有樹立程序的獨(dú)立價(jià)值，就會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法程序的設(shè)置不科學(xué),、不統(tǒng)一,，行政權(quán)限重復(fù)、交叉,、沖突以及程序繁瑣,、影響效率等問題的發(fā)生。如果執(zhí)法主體沒有樹立程序的獨(dú)立價(jià)值,，即使制定了程序法,，它也不可能得到充分的尊重和嚴(yán)格的執(zhí)行。
從立法上樹立程序的獨(dú)立價(jià)值
鄧海峰提議從新修訂的《環(huán)保法》的“保護(hù)優(yōu)先”原則入手,，包括全社會(huì)公民,、所有行政機(jī)關(guān)公權(quán)力在內(nèi)的所有人，都應(yīng)該樹立廣義的環(huán)境保護(hù)意識(shí),，使涉及多部門,、多人員的環(huán)境法律程序不致被忽視。
在立法上,，“行政處罰方面應(yīng)更加細(xì)化責(zé)任條款,，環(huán)境行政規(guī)章和地方法規(guī)方面，也應(yīng)該多在程序上下功夫,，例如正在修改的《大氣污染防治法》等,。”呂忠梅說。
楊朝霞也認(rèn)為：“今后的環(huán)境立法一定要樹立程序正義的法治思維,，建立起由政府部門間的決策會(huì)商機(jī)制、工作銜接機(jī)制,、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,、監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制以及公眾和政府間的信息獲取機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制,、訴求凝聚機(jī)制,、決策參與機(jī)制、信息反饋機(jī)制,、矯正救濟(jì)機(jī)制等組成的程序性保障體系”,。
“作為環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)，環(huán)保部門應(yīng)該積極地與業(yè)務(wù)交叉較多的部門相互配合,，對(duì)有關(guān)環(huán)境程序的法律法規(guī)中不規(guī)范或空白的領(lǐng)域,，由環(huán)境保護(hù)部門牽頭進(jìn)行修訂,、完善。”鄧海峰說,。
“我國現(xiàn)有行政程序法律方面已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)和規(guī)定,，但也存在位階高、規(guī)定原則,、抽象等問題,，需要進(jìn)一步推動(dòng)執(zhí)法程序的規(guī)范化、合法化,、統(tǒng)一化,，加強(qiáng)科學(xué)、有效的程序立法,，以便利執(zhí)法,。”秦天寶說。
注重培養(yǎng)執(zhí)法主體的程序意識(shí)
環(huán)境行政人員是環(huán)境行政程序的具體執(zhí)行者,，他們的自身素質(zhì)直接關(guān)乎環(huán)境行政程序能否執(zhí)行到位,。某位基層環(huán)境監(jiān)察人員坦言，在一線,，目前存在的最大問題是環(huán)境行政人員的素質(zhì)不高,。造成這種現(xiàn)象的原因是缺乏切實(shí)有效的培訓(xùn)。
鄧海峰認(rèn)為,，注重公務(wù)員能力建設(shè),，在培訓(xùn)中著重強(qiáng)調(diào)程序合法性問題，全面提升公務(wù)員的行政能力,，才能真正地確保公務(wù)員在主動(dòng)行政的過程中不忽略行政程序法,。要學(xué)習(xí)司法機(jī)關(guān)對(duì)程序的重視程度，既要重視前期能力培訓(xùn),，又要重視后期責(zé)任追究,，將行政程序是否合法納入公務(wù)員考核體系。
“瀆職,、怠職,、越權(quán)，這些行為的出現(xiàn)都可以從程序問題上找到原因,。環(huán)境執(zhí)法人員要更多地樹立程序優(yōu)先的意識(shí),。我在司法機(jī)關(guān)工作過很多年，行政機(jī)關(guān)敗訴的案例中,，程序瑕疵原因占相當(dāng)大的一部分比重,。隨意蓋章導(dǎo)致行政主體錯(cuò)誤、開具行政罰單卻填錯(cuò)時(shí)間等,，這些看起來都是一些小事,，但卻能導(dǎo)致行政行為無效,，甚至導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被追訴。環(huán)境行政人員必須跳出環(huán)境法律體系本身的局限,，重視程序法,，從法治角度理解環(huán)境行政。”呂忠梅說,。
另外,，秦天寶還提出，要合理規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與和公眾監(jiān)督,，從外部推動(dòng)行政人員更加注重執(zhí)法程序,。
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