境外來風(fēng)：美國(guó)農(nóng)村垃圾管理服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
摘要：美國(guó)農(nóng)村村容整潔,環(huán)境優(yōu)美,得益于擁有完善的農(nóng)村垃圾管理社會(huì)化服務(wù)體系,科學(xué)的垃圾分類管理方式,消費(fèi)者良好的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。美國(guó)農(nóng)村垃圾管理呈現(xiàn)出主體多元化,、服務(wù)多樣化和市場(chǎng)化運(yùn)作等特點(diǎn)。農(nóng)村垃圾管理服務(wù)供給和需求的有效銜接是美國(guó)農(nóng)村垃圾管理的成功之道,對(duì)中國(guó)有效解決農(nóng)村垃圾問題有重要借鑒意義,。
1引言
BreezewoodForest是美國(guó)東部森特郡帕頓鄉(xiāng)的一個(gè)農(nóng)村社區(qū),其周圍還有十幾個(gè)規(guī)模不等的農(nóng)村社區(qū),有的是聯(lián)排公寓,有的是居民家庭自住的獨(dú)棟或聯(lián)排House,。這些農(nóng)村社區(qū)大都沿公路而建,交通便利,生活方便,這些農(nóng)村社區(qū)環(huán)境優(yōu)美、村容整潔,垃圾隨地亂丟現(xiàn)象比較少見,通過對(duì)美國(guó)農(nóng)村垃圾管理的現(xiàn)狀考察和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),可為中國(guó)有效解決農(nóng)村垃圾問題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒,。
2農(nóng)村垃圾管理服務(wù)的社會(huì)化
2.1多元化的服務(wù)主體
美國(guó)農(nóng)村垃圾管理服務(wù)供給主體不僅包括政府部門,還包括企業(yè),、環(huán)境保護(hù)主義者等。有的以營(yíng)利為目的,有的則是非營(yíng)利組織,。森特郡垃圾回收利用與廢棄物管理局(CentreCountyRecycling&RefuseAuthority,CCRRA)和AdvancedDisposal(AD)是BreezewoodForest等農(nóng)村社區(qū)兩家主要的垃圾管理服務(wù)公司,。在森特郡,必須經(jīng)過CCRRA培訓(xùn)并頒發(fā)許可證才能從事垃圾收集和運(yùn)輸業(yè)務(wù)。非法的垃圾處理行為可能引起環(huán)境污染和健康問題,并帶來更大的垃圾管理成本,因此,任何私自運(yùn)輸,、傾倒,、焚燒,、填埋垃圾的行為都是非法的,將會(huì)受到嚴(yán)懲,。
CCRRA是一家當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)垃圾的回收利用,以及廢棄物,如化學(xué)物品、廢舊電池,、舊家電等的健康,、無害化處理。CCRRA的服務(wù)對(duì)象包括25000余居民戶及來自農(nóng)村,、市郊和大學(xué)的500家商業(yè)機(jī)構(gòu),。擁有分散在50個(gè)垃圾收集點(diǎn)的125個(gè)可回收垃圾箱。目前,CCRRA的垃圾回收利用率超過50%,。AD是一家私人垃圾管理公司,從事垃圾的收集,、運(yùn)輸、處置和回收利用,該公司擁有5400名雇員,3100多臺(tái)垃圾運(yùn)輸車,20多萬家企業(yè)客戶和200萬家居民客戶,服務(wù)遍布全美19個(gè)州,。農(nóng)村固體垃圾委員會(huì)(RuralSolidWasteCommission)由明尼蘇達(dá)州Dakota郡的13個(gè)鎮(zhèn)和6個(gè)以農(nóng)村為主的自發(fā)性的非營(yíng)利組織,旨在改善垃圾的回收利用,減少居民和企業(yè)垃圾排放,提高垃圾回收利用率,公布農(nóng)村垃圾管理信息,。他們認(rèn)為,減少垃圾排放是降低垃圾管理成本的最簡(jiǎn)單、最有效的方式。農(nóng)村固體垃圾委員會(huì)的目標(biāo)是使Dakota郡75%的垃圾得到回收利用,。2015年,該委員會(huì)發(fā)起了一場(chǎng)收集農(nóng)業(yè)塑料薄膜的活動(dòng),在4個(gè)月內(nèi)收集了近10t塑料垃圾,這些塑料垃圾將被制造成新的塑料,。此外,美國(guó)還有不少關(guān)于垃圾管理方面的行業(yè)協(xié)會(huì),如艾奧瓦州農(nóng)村垃圾管理協(xié)會(huì)、紐約州固體垃圾管理協(xié)會(huì),、北美固體垃圾管理協(xié)會(huì)等,。
2.2服務(wù)的多樣化
CCRRA和AD的服務(wù)范圍非常廣泛,不僅包括一般的生活垃圾,還包括汽車?yán)?家庭有害垃圾收集和處理,以及垃圾回收利用,即新產(chǎn)品的制造及舊產(chǎn)品的重新利用。垃圾的來源涉及農(nóng)業(yè),、制造業(yè),、政府機(jī)構(gòu)、賓館,、學(xué)校,、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等。實(shí)際上,美國(guó)從垃圾處理設(shè)施,、垃圾箱的銷售和租賃,垃圾的收集,、運(yùn)輸,再到垃圾的回收利用,新產(chǎn)品的開發(fā),垃圾知識(shí)宣傳教育等已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。垃圾管理公司和政府部門可提供落葉收集處理服務(wù),通過輕便簡(jiǎn)單的手持鼓風(fēng)機(jī)把樹葉吹成一堆,然后再用車載或手持吸塵器吸入到車廂中拉走,或者堆放在路邊,到時(shí)會(huì)有專門的運(yùn)輸有機(jī)原料的垃圾運(yùn)輸車來進(jìn)行收集和回收利用,制成有機(jī)肥料,、塑料袋等,。
2.3市場(chǎng)化運(yùn)作
CCRRA公司雖然是一家政府機(jī)構(gòu),但對(duì)一些廢棄物的處理仍需收取一定的費(fèi)用。CCRRA公司針對(duì)不同居住區(qū)域,每周有固定時(shí)間上門收集垃圾,。人們會(huì)把早已整理好的可回收垃圾用統(tǒng)一的,、帶有公司標(biāo)志的紅色垃圾盆裝好,其他垃圾則用塑料袋打包或是直接把垃圾桶放在路邊,CCRRA公司的工作人員會(huì)準(zhǔn)時(shí)開車到家門口,挨家挨戶地把垃圾集中到車上。另外,每家每戶都會(huì)在房子周圍放置一個(gè)垃圾桶,垃圾桶可以向CCRRA公司租賃,實(shí)行網(wǎng)上申請(qǐng)和繳費(fèi),通常在每年1月和7月各交一次費(fèi)用,。費(fèi)用包括廢棄物,、雜草、樹葉,、灌木叢等的收集和回收成本,。
AD作為一家私人投資公司,其經(jīng)營(yíng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向,利潤(rùn)為目標(biāo)的垃圾管理公司。2015年,AD公司總資產(chǎn)達(dá)34.22億美元,營(yíng)業(yè)收入達(dá)13.96億美元,凈利潤(rùn)3360萬美元,。公司的收入來源中,垃圾收集費(fèi)收入7.71億美元,占55.23%;垃圾管理費(fèi)收入4.99億美元,占35.82%;可回收利用產(chǎn)品銷售收入2480萬美元,占1.8%,。另外,公司對(duì)客戶收取的燃油費(fèi)和環(huán)境費(fèi)為8580萬美元,占6.15%。成本支出中,垃圾的運(yùn)輸,、處理為最大支出,約為8.67億美元,。由于美國(guó)農(nóng)村人口密度較小,居住較為分散,所以運(yùn)輸成本也相對(duì)較高。
為了節(jié)省垃圾回收成本,一些單位會(huì)選擇自行收集垃圾,如當(dāng)?shù)毓徽镜睦鴦t是由公交公司(CATABUS)自己收集后送到垃圾中轉(zhuǎn)站,。當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)自1997年就開始對(duì)校園內(nèi)的垃圾進(jìn)行回收再利用,。目前,該校89%的垃圾得到回收利用,每年僅垃圾堆肥就達(dá)上千噸,不僅美化了校園,還節(jié)約了垃圾回收成本和購(gòu)買肥料給校內(nèi)樹木施肥的支出,光購(gòu)買肥料這一項(xiàng)每年就節(jié)省約17.5萬美元。
3科學(xué)的垃圾分類管理方式
美國(guó)的垃圾分類比較細(xì),可回收利用垃圾主要分為6大類,分別是紙張,、金屬罐,、塑料制品,、無色玻璃、棕色玻璃和綠色玻璃,。在垃圾箱或垃圾桶的顯著位置用YES和NO標(biāo)出哪些垃圾屬于這類,哪些垃圾不屬于這類,不屬于這一類的垃圾就不要往里面投放,。NO標(biāo)出的垃圾種類有時(shí)要比YES標(biāo)出的要多,如紙張類只包括報(bào)紙、雜志,、辦公室的粉碎紙,、郵寄用紙和紙板,但不包括比薩盒、含蠟的紙,、皺褶紙,、食品紙板盒、冰激凌盒和牛奶盒,。金屬罐類只包括鐵制和鋁制罐,但不包括鐵屑,、金屬管和鍋鏟。塑料制品類只包括塑料瓶和塑料罐,但不包括塑料箱,、裝黃油酸奶和點(diǎn)心的塑料容器,、塑料泡沫、塑料杯和塑料袋,。無色玻璃只包括無色玻璃瓶和玻璃罐,棕色玻璃則只包括棕色的玻璃瓶和玻璃罐,綠色玻璃只包括綠色玻璃瓶和玻璃罐,但都不包括蠟燭,、燈泡、窗玻璃,、飲料瓶,、耐熱玻璃、玻璃盤,、玻璃杯和玻璃鏡,。從而消費(fèi)者可以一目了然地對(duì)垃圾進(jìn)行分類投放。除可回收利用垃圾外的其他垃圾則放入另外一個(gè)垃圾箱內(nèi),。
說到垃圾桶或垃圾箱的設(shè)計(jì),垃圾管理公司會(huì)提供多種選擇,如在住戶較多且集中的公寓,可以選擇垃圾箱,也可以選擇垃圾桶,。如VairoVillage選擇的是垃圾箱,長(zhǎng)寬高約為4.5m、2.5m和2m的深紅色鐵制垃圾箱,。垃圾箱被分隔為6個(gè)抽屜式的盒子,分別對(duì)應(yīng)著6大類可回收垃圾的投放位置,其中紙張類,、塑料類,、金屬罐類盒子體積相對(duì)比較大一些,。每個(gè)盒子都有蓋,每個(gè)蓋上都列出了YES和NO的垃圾種類。由于體積相對(duì)較大,像VairoVillage這樣擁有將近400套公寓的農(nóng)村社區(qū)只需放置兩個(gè)這樣的垃圾箱就夠了,。而PennwoodNorth,NittanyCrossing,LionsCrossing等公寓則是采用藍(lán)色的獨(dú)立垃圾桶,6~8個(gè)獨(dú)立的垃圾桶集中放置在一起,其中紙類,、塑料類垃圾會(huì)各多放一個(gè)垃圾桶。每個(gè)垃圾桶都有蓋,防止被雨雪弄濕,垃圾桶的正面都列出垃圾類別,以及YES和NO的垃圾,。而對(duì)于居住較為分散的居民戶,則很難做到把垃圾分為6類,但每家每戶都會(huì)把可回收垃圾放在紅色的垃圾盆里,。對(duì)于不可回收垃圾,居住較為集中的公寓和居民家庭一般都會(huì)使用AD公司的綠色垃圾箱,。
可回收垃圾被運(yùn)輸?shù)嚼芾碚?重新加工成玻璃瓶、塑料瓶(桶),、易拉罐再利用,。不可回收的垃圾則形成垃圾堆。垃圾堆的選址,、設(shè)計(jì)和建設(shè)非常講究,垃圾堆一般建在地面上,并且要與周圍環(huán)境,尤其是要與地下水分開,垃圾堆的底部通常鋪一層結(jié)實(shí)的,、不易刺破的高密度(HDP)塑料,塑料厚度為0.75~2.5mm,底部也可能同時(shí)鋪上黏土和合成塑料,垃圾堆上面需要用泥土覆蓋。垃圾堆達(dá)到一定規(guī)模就要被關(guān)閉30年,并隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和維護(hù),尤其是對(duì)垃圾滲濾液和地下水的檢測(cè),。在無氧狀態(tài)下,垃圾堆中的垃圾會(huì)被細(xì)菌分解,并產(chǎn)生大量的甲烷,可作為燃料,或用來發(fā)電,。不過,經(jīng)過多年的垃圾填埋,美國(guó)也正面臨無地可堆的窘境。所以,美國(guó)現(xiàn)在越來越重視垃圾的回收利用和堆肥率,并取得了較好的效果(SubramaniaandTechnologies,2000),。目前垃圾堆這種處理方式正在減少,垃圾堆由1998年的7924個(gè)下降到2006年的1754個(gè),。
4消費(fèi)者良好的環(huán)境保護(hù)意識(shí)
從垃圾管理服務(wù)供給的角度來看,美國(guó)農(nóng)村垃圾管理服務(wù)設(shè)施完善,分類較為科學(xué),但如果沒有消費(fèi)者良好的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和對(duì)垃圾管理服務(wù)的多樣化需求,就不可能有環(huán)境優(yōu)美、干凈整潔的鄉(xiāng)村面貌,。首先,體現(xiàn)在垃圾分類方面,人們會(huì)事先在家里把塑料桶,、飲料瓶、果醬瓶等一些可回收垃圾做簡(jiǎn)單沖洗后再分類裝好,然后投放到相應(yīng)的垃圾箱或垃圾桶中,從而大大節(jié)約了垃圾管理公司的處理成本,。事實(shí)上,不僅是當(dāng)?shù)厝诉@么做,一些外來租住者也在潛移默化中成為了他們中的一員,。其次,不亂丟垃圾和私自處理垃圾。在這里,隨地亂丟垃圾現(xiàn)象十分少見,。此外,人們也不會(huì)私自焚燒和填埋垃圾,因?yàn)檫@是違法行為,如美國(guó)農(nóng)村有大量的農(nóng)作物秸稈,大都被打包后拿去作為飼料,、造紙?jiān)?或打碎后秸稈還田作為肥料等,而不是焚燒。第三,美國(guó)人特別喜歡養(yǎng)寵物,超市里的寵物口糧比人吃的糧食還多,?？墒?在地面上卻很少能見到寵物的排泄物。這是因?yàn)槿藗兌剂?xí)慣性帶著塑料袋對(duì)寵物排泄物進(jìn)行了處理,村里的一些公園,會(huì)在固定位置免費(fèi)提供這樣的塑料袋,。
5經(jīng)驗(yàn)借鑒
垃圾管理曾經(jīng)是美國(guó)社會(huì)中最重要的問題之一,。據(jù)估計(jì),美國(guó)每年人均產(chǎn)生的垃圾接近或超過1t,農(nóng)村垃圾問題尤為嚴(yán)重(AyerandHogan,1977)。然而,經(jīng)過多年整治,美國(guó)農(nóng)村垃圾問題已經(jīng)得到有效解決,甚至比一些大城市要成功得多,。對(duì)比中國(guó)的情況,目前中國(guó)農(nóng)村垃圾問題依然突出(王愛琴等,2016;Huangetal.,2013),農(nóng)村垃圾管理服務(wù)供給整體上處于較低水平,垃圾管理設(shè)施不健全,垃圾分類處理方式較為粗放,人們的垃圾管理意識(shí)有待加強(qiáng),。美國(guó)農(nóng)村垃圾管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)今后有效解決農(nóng)村垃圾問題有重要借鑒。
5.1加強(qiáng)立法工作,規(guī)范主體行為
美國(guó)涉及農(nóng)村垃圾管理的法律法規(guī)非常完備,。早在1965年,美國(guó)國(guó)會(huì)就通過了《固體垃圾處理法》(SWAD),后來又對(duì)該法案進(jìn)行了多次修訂,直至今日仍然在發(fā)揮作用,對(duì)各州頒布的垃圾管理法有一定的引導(dǎo)和約束作用(Connolly,2003),。1976年,美國(guó)頒布了《資源保護(hù)及再利用法》,作為政府管理固體垃圾和有害垃圾處理的一部主要的聯(lián)邦法。另外,美國(guó)還出臺(tái)了《油再利用法》(1980年)《醫(yī)療垃圾追溯法》(1988年)《污染防治法》(1990年)等一系列配套法律,各州也可以制定自己的垃圾管理法律規(guī)章,。美國(guó)是一個(gè)信用制度比較完善的社會(huì),任何違法行為都可能使信用受到影響,。相比之下,中國(guó)現(xiàn)有涉及農(nóng)村垃圾管理的法律法規(guī)包括《環(huán)境保護(hù)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《固體廢棄物污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《水污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等,但專門針對(duì)農(nóng)村垃圾管理的法律法規(guī)較為缺乏,農(nóng)村垃圾管理立法工作嚴(yán)重滯后。今后必須加強(qiáng)和完善農(nóng)村垃圾立法管理相關(guān)法規(guī),通過立法對(duì)與垃圾管理相關(guān)行為主體的行為進(jìn)行約束或規(guī)范,。
5.2提高服務(wù)供給能力,重視污染源頭控制
美國(guó)農(nóng)村垃圾管理服務(wù)設(shè)施比較完善,每個(gè)農(nóng)村社區(qū),、每家每戶都會(huì)配備足夠的垃圾桶(箱),垃圾管理公司也能提供(租賃或出售)各種垃圾處理工具,每個(gè)農(nóng)村社區(qū)都會(huì)有專人負(fù)責(zé)垃圾的收集和運(yùn)輸工作,。并且,美國(guó)農(nóng)村垃圾收集、分選大都實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化,工作人員在駕駛室內(nèi)通過操作桿就能把垃圾箱或垃圾桶輕輕松松地倒入垃圾運(yùn)輸車中,垃圾的分選也是通過機(jī)器進(jìn)行,從而大大節(jié)省了勞動(dòng)力,。當(dāng)然,高質(zhì)量的農(nóng)村垃圾管理服務(wù)設(shè)施意味著較高的投入,投入成本與農(nóng)村垃圾管理服務(wù)質(zhì)量存在一定的正向關(guān)系(HallandJones,1973),。來自Statista的數(shù)據(jù)顯示,2008—2015年,美國(guó)對(duì)污水和垃圾處理方面的公共投資每年都在200億美元以上,2015年為248億美元。然而,中國(guó)農(nóng)村垃圾管理服務(wù)設(shè)施尚不健全,供給能力較差,一些村莊連垃圾收集點(diǎn),、垃圾箱或桶,、清潔員、運(yùn)輸車等基本設(shè)施都沒有,。此外,中國(guó)農(nóng)村垃圾管理大都是先污染后治理的模式,忽視源頭控制,在中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū),不可降解塑料制品隨處可見,已經(jīng)成為危害農(nóng)村環(huán)境的主要污染源頭之一,。因此,必須大力提高農(nóng)村垃圾管理服務(wù)供給能力建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村垃圾污染源頭控制。
5.3以市場(chǎng)為導(dǎo)向,引入社會(huì)資本
美國(guó)垃圾管理服務(wù),尤其是垃圾的收集和回收利用,特殊垃圾處理,垃圾管理設(shè)施等正在向私有部門轉(zhuǎn)移,。政府則通過簽訂合同,、授權(quán)和資產(chǎn)剝離等方式逐步退出部分垃圾管理市場(chǎng)。1995年,美國(guó)政府通過與私人企業(yè)簽訂合同的方式,把社區(qū)36%的生活垃圾收集,、40%的路邊可回收垃圾收集和30%的可回收垃圾再加工業(yè)務(wù)承包給了私人企業(yè)(Walls,2003),。2007年,根據(jù)國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)(InternationalCity/CountyManagementAssociation,ICMA)的報(bào)道,美國(guó)超過57%的郊區(qū)政府、29%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和39%的大城市已經(jīng)把居民垃圾收集業(yè)務(wù)外包給了私人部門,。美國(guó)現(xiàn)有2萬余家垃圾管理公司,。然而,要想在市場(chǎng)中立足,就必須創(chuàng)新垃圾管理模式,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,從而農(nóng)村垃圾管理服務(wù)供給能力不斷增加,服務(wù)質(zhì)量不斷提高。競(jìng)爭(zhēng)還導(dǎo)致垃圾管理服務(wù)市場(chǎng)的不斷集中,形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),進(jìn)而降低垃圾管理成本,。中國(guó)目前主要還是以政府主導(dǎo)下的農(nóng)村垃圾管理為主,農(nóng)村垃圾管理主體,、資金投入等較為單一。這種垃圾管理往往由于人事變動(dòng),、資金短缺,、政績(jī)工程等原因而不可持續(xù)。因此,今后應(yīng)逐步引入市場(chǎng)機(jī)制,引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村垃圾管理,。
5.4發(fā)揮政府和非營(yíng)利組織的作用
與好的公共產(chǎn)品(publicgood)相反,垃圾是一種不好的公共產(chǎn)品(publicbad),會(huì)減少社會(huì)利益和增加社會(huì)成本,不過政府可以制定排他性政策,為垃圾管理公司創(chuàng)造投資機(jī)會(huì),。同時(shí),垃圾還具有負(fù)外部性特點(diǎn),會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染,尤其是非法的垃圾處理行為,對(duì)水、空氣等污染更為嚴(yán)重(PortneyandStavins,2000),。因此,各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村垃圾進(jìn)行干預(yù)是非常必要的,。
5.5加強(qiáng)宣傳教育,提高環(huán)境意識(shí)
美國(guó)各級(jí)政府、垃圾管理公司等會(huì)通過各種形式,如卡通片,、視頻,、網(wǎng)絡(luò)、手冊(cè),、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)等多種方式向公眾宣傳垃圾知識(shí),。1990年,美國(guó)還專門制定了《國(guó)家環(huán)境教育法》,設(shè)立了環(huán)境教育辦公室,并由國(guó)家環(huán)保局牽頭成立了環(huán)境教育顧問委員會(huì),開展了各種環(huán)境教育和培訓(xùn)項(xiàng)目,另外還設(shè)立了環(huán)境教育獎(jiǎng)和國(guó)家環(huán)境教育培訓(xùn)基金,以推動(dòng)該法律的實(shí)施,最終提高公眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境知識(shí),。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,不斷提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)才是中國(guó)農(nóng)村垃圾問題得以解決的根本,。光有良好的垃圾服務(wù)設(shè)施還不行,如果人們意識(shí)不到環(huán)境的重要性,對(duì)農(nóng)村垃圾管理工作不支持,、不參與,仍然隨意處置垃圾,那么農(nóng)村垃圾管理就不會(huì)取得成功。因此,要加強(qiáng)對(duì)人們的宣傳教育,從思想上提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí),提高人們對(duì)農(nóng)村垃圾管理的參與程度,。
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