如何正確適用未批先建與未審先建？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2021年12月，生態(tài)環(huán)境部門對執(zhí)法案卷進行抽查時,，認(rèn)為某縣生態(tài)環(huán)境局對一起“建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)境影響報告表就擅自開工建設(shè)”案的適用屬于適用法律條款錯誤,，應(yīng)當(dāng)適用《環(huán)境影響評價法（以下簡稱《環(huán)評法》）》第25條，而不應(yīng)適用其第22條第1款,。
建設(shè)單位未申報環(huán)評手續(xù)擅自開工被行政處罰
2018年12月,，某公司一新建項目的建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)境影響報告表就擅自開工建設(shè)。
2019年4月,，建設(shè)單位所在縣生態(tài)環(huán)境局調(diào)查后認(rèn)為,，由于建設(shè)單位沒有申報環(huán)境影響報告表，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門沒有進行審查,，從而認(rèn)定其違反了《環(huán)評法》第22條第1款及第25條的規(guī)定,。同年6月,，該局根據(jù)《環(huán)評法》第31條的規(guī)定對建設(shè)單位進行了行政處罰,。
之所以產(chǎn)生這種爭議，是由于對《環(huán)評法》第31條第1款和第2款規(guī)定的處罰條件以及第22條第1款和第25條違法行為的特定性缺乏了解引起的,。
未報批與未經(jīng)審查開工建設(shè),，適用的法條不一樣
《環(huán)評法》第31條第1款規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表,，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書,、報告表，擅自開工建設(shè)的,，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè),，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款……”
該款規(guī)定適用的行政處罰對象,，一是“未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書,、報告表，擅自開工建設(shè)”的建設(shè)單位,；二是“未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書,、報告表,，擅自開工建設(shè)” 的建設(shè)單位。
應(yīng)該明確的是,，二者針對的都是應(yīng)當(dāng)報批而沒有報批（包括沒有重新報批）,，也就是建設(shè)單位根本沒有把環(huán)評當(dāng)一回事，沒有履行環(huán)評義務(wù),。前者適用的對象是違反《環(huán)評法》第22條第1款規(guī)定的行為,，后者適用的對象是違反《環(huán)評法》第24條規(guī)定的行為。二者均不涉及違反《環(huán)評法》第25條規(guī)定的行為,。
《環(huán)評法》第31條第2款關(guān)于“建設(shè)項目環(huán)境影響報告書,、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,，依照前款的規(guī)定處罰,、處分”的規(guī)定，適用的對象才是第25條規(guī)定和第24條第2款規(guī)定的行為,。
未報批而開工建設(shè)主觀惡性更為嚴(yán)重
上述兩行為雖然也是按照《環(huán)評法》第31條第1款的規(guī)定進行處罰,，但其違法的性質(zhì)和情節(jié)卻與該條第1款規(guī)定有所不同。
第1款規(guī)定的違法行為主觀惡性要比第2款嚴(yán)重,。第1款的違法行為人或者根本就沒有做環(huán)境影響評價,，或者以前雖然做了環(huán)境影響評價，但建設(shè)項目的性質(zhì),、規(guī)模,、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染,、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動后,，卻不重新報批，視法律規(guī)定不存在,，也根本不理會生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管,，違法行為較難發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)報批而沒有報批,。
第2款規(guī)定的違法行為,，行為人已經(jīng)注意到環(huán)評制度的存在，進行了環(huán)境影響評價,，并向生態(tài)環(huán)境部門進行了申報,，只是未經(jīng)“審查或者審查后未予批準(zhǔn)”而開工建設(shè)，違法行為較易發(fā)現(xiàn),。
相對前者來說,，后者主管惡性較小。在具體執(zhí)法時,，雖然對這兩種行為都可按《環(huán)評法》第31條第1款的規(guī)定進行處罰,，但在引用法律條款時,，必須明確行為人到底違反的是哪一條規(guī)定，違反《環(huán)評法》第22條第1款的行為與違反第25條規(guī)定的行為不能混淆,。
同時還應(yīng)注意,，雖然違反《環(huán)評法》第22條第1款的未報批的行為必然導(dǎo)致第25條規(guī)定的未經(jīng)審查，但二者卻不能同時適用,。因為未報批而開工建設(shè)與未經(jīng)審查而開工建設(shè)是兩個不同的行為,，行為人只能違反一個規(guī)定，不可能同時違反兩個規(guī)定,。
作者單位：中國政法大學(xué)
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