在生態(tài)保護(hù)修復(fù)上對所有者,、開發(fā)者和監(jiān)管者統(tǒng)一監(jiān)管
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度建設(shè),，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管”。近年來,，我國生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管取得積極進(jìn)展,，但也存在一些問題。如何切實加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管,，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間,？中國環(huán)境報記者專訪中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒,。
中國環(huán)境報：目前來看,，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管有哪些法律政策依據(jù)和制度保障？
于文軒：2023年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào),，要在生態(tài)保護(hù)修復(fù)上強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管,，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)狀況監(jiān)測評估,，開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估,，強(qiáng)化自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線督察執(zhí)法,。
在立法層面,，新修訂的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門,，對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,。在其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法，特別是黨的十八大以來頒布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中,，也都有落實生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定,。
在政策層面，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確要求,，“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)督評估”，“強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)監(jiān)管”,?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》再次明確“嚴(yán)格對所有者、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處各類生態(tài)破壞事件,，堅決杜絕生態(tài)修復(fù)中的形式主義,。”這些要求為生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管提供了重要的政策依據(jù)。
生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作具有系統(tǒng)性,、整體性,、全局性特征，目前的一些制度和措施發(fā)揮了重要的作用,。例如,，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是監(jiān)督生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作有效開展的重要保障，有助于及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中存在的問題,，督促行政機(jī)關(guān)依法積極履職,，提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成效。另外,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測,、生態(tài)狀況評估、生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估,、監(jiān)督執(zhí)法檢查,、生態(tài)破壞事件調(diào)查處理等制度和措施，也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作順利開展的制度保障,。
中國環(huán)境報：此前,，生態(tài)環(huán)境部表示，發(fā)現(xiàn)國家級自然保護(hù)區(qū)重點問題5000多個,，5個生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管試點省份生態(tài)破壞問題79個,。這些問題都有哪些類型？出現(xiàn)這些問題的主要原因是什么,？
于文軒：自2017年以來,，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合多部門共同開展“綠盾行動”，對自然保護(hù)地實施強(qiáng)化監(jiān)督,，取得顯著成效,，但同時也發(fā)現(xiàn)了不少問題?？偨Y(jié)起來,，這些問題主要包括違規(guī)建設(shè)、非法開發(fā)利用資源,、非法排污等情況,。
違規(guī)建設(shè)，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定,，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開展開發(fā)建設(shè)活動,。近年來,，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象屢禁不止，比如震驚全國的秦嶺違建別墅事件,。
非法開發(fā)利用資源,，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實施礦產(chǎn),、森林,、漁業(yè)等資源的開發(fā)利用活動，造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞,。近年來,，我國發(fā)生不少在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法開采的刑事案件。例如,，在大熊貓國家公園內(nèi)盜采礦產(chǎn)資源,，并進(jìn)行碎石、砍樹,、硬化路面等施工作業(yè),，嚴(yán)重破壞核心保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境；違反自然保護(hù)區(qū)管理法規(guī),，進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)實施盜采水晶石的行為,，造成了自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)環(huán)境資源嚴(yán)重?fù)p毀的后果。
非法排污,，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定,，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法排放污染物。在實踐中,，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法排污的行為時有發(fā)生,。例如，陜西龍門煤化工有限責(zé)任公司在黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的黃河韓城龍門段干流河道內(nèi)長期非法傾倒,、堆積采礦廢石,、建筑垃圾、礦渣等固體廢物,，距黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)邊界最近處僅300余米,，嚴(yán)重破壞自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，并威脅黃河水質(zhì),。
之所以存在這些問題,，主要原因包括三個方面。一是在管理體制方面,，生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善,，部門職責(zé)存在交叉或空白，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制尚不完善,。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用矛盾未能得到很好的解決,。一些地區(qū)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意識不強(qiáng),，未能將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念有機(jī)地融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中，未能妥善協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,。三是生態(tài)保護(hù)修復(fù)形式主義依然存在，一些地方以修復(fù)之名行生態(tài)破壞之實,，或是在生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中重人工修復(fù),、輕自然恢復(fù)，重前期建設(shè),、輕后期管護(hù),，嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果。
中國環(huán)境報：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),，要“堅決杜絕生態(tài)修復(fù)中的形式主義,，決不允許打著生態(tài)建設(shè)的旗號干破壞生態(tài)的事情”。您認(rèn)為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中存在哪些形式主義,？
于文軒：通過第三輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察集中通報的典型案例可見,，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作存在的履職不力、整改不到位甚至弄虛作假等問題,，嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)的工作成效,。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的首要責(zé)任主體是政府。地方政府如果未能依法履行生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),，在監(jiān)督管理過程中存在疏漏甚至有意為之的不作為,，就會導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到損害。甘肅省白銀市一些縣區(qū)違規(guī)開采礦產(chǎn),，毀壞林地,，生態(tài)保護(hù)修復(fù)不到位，但地方政府在涉事主體停止生產(chǎn)后未組織和監(jiān)督其開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作,。根據(jù)黃河保護(hù)法規(guī)定,，黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對礦山的監(jiān)督管理，督促采礦權(quán)人履行礦山污染防治和生態(tài)修復(fù)責(zé)任,，并因地制宜采取消除地質(zhì)災(zāi)害隱患,、土地復(fù)墾、恢復(fù)植被,、防治污染等措施,，組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作。然而,，地方政府違反規(guī)定,，存在懶政、怠政情形,，對地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成不利影響,。
整改不到位也是困擾生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的一個突出問題,。青海省海北州一些地方在礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治中，歷史遺留采坑,、渣山治理不到位,，治理修復(fù)問題突出。根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定,，開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的,，由采礦權(quán)人負(fù)責(zé)治理恢復(fù)，治理恢復(fù)費用列入生產(chǎn)成本,。遺憾的是,，整改方案和目標(biāo)未能嚴(yán)格落實，沒有達(dá)到預(yù)期的生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果,。
以弄虛作假手段掩蓋違法違紀(jì)行為,，也是影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)有效開展的一個重要原因。河南省三門峽城鄉(xiāng)示范區(qū)以河道生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名,，違規(guī)占用耕地挖湖造景,。根據(jù)2020年9月印發(fā)的《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，禁止以河流,、濕地,、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖,、挖湖造景,。地方政府卻借生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名，行非法開發(fā)建設(shè)之實,，違規(guī)占用耕地,，違反相關(guān)法律和政策，是典型的弄虛作假行為,。
中國環(huán)境報：2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會強(qiáng)調(diào),，“生態(tài)環(huán)境部門要履行好職責(zé)，統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定,，統(tǒng)一監(jiān)測評估,，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問責(zé),。”如何把“四統(tǒng)一”融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作中,？
于文軒：在生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作中融入“四統(tǒng)一”要求，可主要從兩個方面入手,。
一方面,，應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性,，以全局的視角統(tǒng)籌規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定,、監(jiān)測評估,、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責(zé),。在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定環(huán)節(jié),，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等實際情況,，科學(xué)地制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)測評估環(huán)節(jié),，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督執(zhí)法和督察問責(zé)提供客觀依據(jù),。監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)以監(jiān)測評估為依據(jù),，實現(xiàn)依法執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法,。督察問責(zé)應(yīng)依法開展,，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時通報整改，推動法律規(guī)范的有效實施,，提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效,。
另一方面，應(yīng)特別注意落實主體責(zé)任,。將“四統(tǒng)一”要求融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作,，有利于提高監(jiān)管效率，更好地保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境,。同時,，相關(guān)主體應(yīng)秉持起高度的責(zé)任意識，承擔(dān)與其職權(quán)相匹配的責(zé)任,。
中國環(huán)境報：針對當(dāng)前存在的問題,，如何以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管為突破口，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性,、穩(wěn)定性,、持續(xù)性？
于文軒：我認(rèn)為可著重從幾個方面入手,，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管,。
一是健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。目前,，我國在生物多樣性保護(hù),、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)范體系不健全，自然保護(hù)地立法的效力層級較低,，致使實踐中生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管工作缺乏明確,、有力的法律依據(jù),，影響監(jiān)管效果。為此,，應(yīng)繼續(xù)推動自然保護(hù)地,、生物多樣性保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù),、生物安全等領(lǐng)域的立法,，完善生態(tài)保護(hù)監(jiān)管方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
二是完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)評估體系,?！蛾P(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作的意見》要求加快完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)評估體系，開展全國生態(tài)狀況,、重點區(qū)域流域,、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地和縣域重點生態(tài)功能區(qū)評估,，從而建立多層次評估體系,。同時，還應(yīng)建立科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)測評估指標(biāo)體系,，從而為生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作成效評估提供依據(jù),。
三是加強(qiáng)部門和區(qū)域協(xié)作。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性,、生態(tài)治理的綜合性等特征,，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作往往需要協(xié)調(diào)多個部門、多個地區(qū)協(xié)同行動,。為此,，應(yīng)以政策或立法的形式明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中的跨部門協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作,；同時,，促進(jìn)有關(guān)部門之間在生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的信息共享，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平,。
四是加強(qiáng)對所有者,、開發(fā)者和監(jiān)管者的監(jiān)督。對這三者進(jìn)行獨立有效的監(jiān)督,，是確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利開展的重要手段,，也是履行生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一外部監(jiān)管職責(zé)、提升監(jiān)管能力的重要措施,。
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