完善不同行政處罰種類的設(shè)定,，提高法律責(zé)任的適用
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《法典草案》）法律責(zé)任編中不乏諸多亮點(diǎn),，如對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假統(tǒng)一設(shè)置罰則,、化解沖突條款統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)別企業(yè)和個(gè)人違法從事危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律責(zé)任等。在現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律體系中,，罰款是最為普遍的處罰方式,；而如何恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行責(zé)令關(guān)閉和行政拘留等措施，一直是執(zhí)法實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn),。因此,，《法典草案》中關(guān)于罰款、責(zé)令關(guān)閉以及行政拘留等行政法律責(zé)任的規(guī)定,，尚需進(jìn)一步的精細(xì)化和完善,。
科學(xué)設(shè)定罰款模式
筆者梳理了《法典草案》附則所列舉即將廢止的10部法律中，除《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,，其余9部現(xiàn)行法律的126條行政責(zé)任中有117個(gè)條款設(shè)置了罰款的處罰,。而罰款的設(shè)定模式是立法過程中需要考慮的一個(gè)重要問題。
9部法律中有數(shù)值數(shù)距式,、固定數(shù)值式,、數(shù)值封頂式、倍率數(shù)距式,、固定倍率式,、倍率封頂式和概括式等7種罰款設(shè)定方式，其中數(shù)值數(shù)距式占比最多,，有94條,，其次是倍率數(shù)距式，有20條,。
倍率式設(shè)定方式的缺點(diǎn)在于基數(shù)的確定往往有很大的技術(shù)難度，增加了執(zhí)法取證難度和執(zhí)法成本,。本次《法典草案》將現(xiàn)行固體廢物污染環(huán)境防治法中以處置費(fèi)用作為基數(shù)的倍率式罰款模式改為數(shù)值式,，大大減輕了執(zhí)法人員的調(diào)查取證負(fù)擔(dān)，提高了行政效率,。但仍設(shè)置了18條倍率數(shù)距式的罰款,，如第1086條對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等第三方環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假的“處所收費(fèi)用三倍以上五倍以下”的罰款,。
橫向上,，通過比較食品安全、藥品,、醫(yī)療器械,、特種設(shè)備等領(lǐng)域?qū)z測(cè)機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告的罰款，發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的罰則均采用數(shù)值式的設(shè)定模式,，最高處100萬(wàn)元的罰款,。
縱向上，根據(jù)地方立法的不完全統(tǒng)計(jì)，在已有對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)弄虛作假設(shè)置罰則的近18部地方性法規(guī)中,，除西藏外，其余省份均采用數(shù)值式的罰款模式,，最高可處50萬(wàn)元的罰款,。
因此，建議借鑒其他領(lǐng)域和地方生態(tài)環(huán)境立法的實(shí)踐,，將第1086條調(diào)整為“處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款”,。
明確責(zé)令關(guān)閉的實(shí)施主體
9部法律中責(zé)令關(guān)閉的行政處罰條款共有25條。但表述不盡相同,，大氣污染防治法等法律的表述基本為“報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，責(zé)令關(guān)閉”；而水污染防治法中則還有“報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府責(zé)令停業(yè),、關(guān)閉”和“由所在地的市,、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉”等不同的表述。
《法典草案》平移了現(xiàn)行法律中責(zé)令關(guān)閉的相關(guān)規(guī)定,，仍將給執(zhí)法實(shí)踐造成困擾,，尤其是爭(zhēng)議最大的第1種表述方式即“報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉”,。對(duì)于這種方式有兩種理解：一是責(zé)令關(guān)閉的處罰決定由生態(tài)環(huán)境等主管部門作出,，生態(tài)環(huán)境等主管部門在作出處罰決定前報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；二是責(zé)令關(guān)閉的處罰決定由有批準(zhǔn)權(quán)的政府直接作出,。
全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室曾就此問題問題征求原環(huán)境保護(hù)部的意見,，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳于2016年2月14日以《關(guān)于<大氣污染防治法>第九十九條有關(guān)適用問題意見的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2016〕2336號(hào)），分析了兩種理解的利弊,，并給出傾向性意見是建議將責(zé)令關(guān)閉的實(shí)施主體理解為有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府,。同時(shí)，復(fù)函中解釋“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”為作出限制生產(chǎn),、停產(chǎn)整治決定的環(huán)保部門所處的同級(jí)政府,；涉及國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等需要經(jīng)政府或其授權(quán)的部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè),，責(zé)令停業(yè),、關(guān)閉的決定，應(yīng)由對(duì)上述企業(yè)的設(shè)立,、解散等有權(quán)決定權(quán)的政府,，或者有決定權(quán)的政府部門所屬的同級(jí)政府作出。
因此,，筆者建議,，將第1080條,、第1084條、第1089條,、第1126條,、第1156條等條款的責(zé)令關(guān)閉的實(shí)施主體統(tǒng)一為“由所在地的市、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉”,。
統(tǒng)一行政拘留的實(shí)施程序
9部法律中實(shí)施行政拘留的處罰條款共有5條,，但生態(tài)環(huán)境部門是否需要移送公安機(jī)關(guān)，其表述也不盡相同,。環(huán)境保護(hù)法,、水污染防治法、土壤污染防治法的規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境主管部門將案件移送公安機(jī)關(guān)”或是“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以將案件移送公安機(jī)關(guān)”,；而固體廢物污染環(huán)境防治法直接表述為“由公安機(jī)關(guān)對(duì)法定代表人,、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留”,。
《法典草案》的第1077條,、第1082條、第1109條,、第1136條,、第1152條等平移了現(xiàn)行法律的規(guī)定，這就給執(zhí)法辦案造成了困惑,，是否在辦理涉水,、涉土壤污染的適用行政拘留的案件時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門要履行將案件移送公安機(jī)關(guān)的義務(wù),；而辦理涉固廢污染的案件時(shí),，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對(duì)相關(guān)人員實(shí)施行政拘留，生態(tài)環(huán)境部門無需將案件移送公安機(jī)關(guān),。
為形成懲治環(huán)境污染的合力,，共同打擊違法行為，各地生態(tài)環(huán)境部門與公安部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),，建立信息共享、聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制,，各自在辦案過程中,，發(fā)現(xiàn)涉及對(duì)方職責(zé)的，會(huì)通過移送線索等方式通知對(duì)方,。因此,，建議將實(shí)施行政拘留的表述統(tǒng)一修改為“由公安機(jī)關(guān)對(duì)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人,、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處xx日以上xx日以下拘留”,。
作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心高級(jí)工程師
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